III SA/Kr 79/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Dorota Dąbek Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2011 r. sprawy ze skargi Firmy "A" M. W. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia 29 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu skargę oddala Zarząd Województwa działający przez Dyrektora Departamentu Polityki Regionalnej, pismem z dnia 29 listopada 2010 r., znak [...] zawiadomił wnioskodawcę – firmę A o nieuwzględnieniu protestu na odrzucenie na etapie właściwej oceny merytorycznej, przez Instytucję Organizującą Konkurs, pismem z dnia 11 października 2010 r., znak [...] projektu pt. "Modernizacja siedziby firmy A oraz zakup środków trwałych w celu podniesienia przewagi konkurencyjnej przedsiębiorstwa" złożonego za nr wniosku [...] do konkursu nr [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013. W podstawie rozstrzygnięcia Zarządu Województwa wskazano przepis art. 30 b ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( Dz. U. Nr 84, poz. 712 ze zm.), ogólnie zapisy Podręcznika Instytucji Zarządzającej RPO na lata 2007-2013 przyjętego Uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa z dnia 28 października 2010 r. w sprawie przyjęcia "Podręcznika Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007-2013 – wersja 7" oraz ogólnie Regulamin Konkursu dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów małych przedsiębiorstw ze środków RPO na lata 2007-2013 w ramach II Osi priorytetowej "Gospodarka Regionalnej Szansy", Działanie 2.1 "Rozwój i podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstw" Schemat A. "Bezpośrednie wsparcie inwestycji w MŚP" stanowiącego załącznik Nr 1 do Uchwały Nr [...] z późn. zm., Zarządu Województwa z dnia 23 marca 2010 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu Konkursu. Uzasadniając rozstrzygnięcie, którym nieuwzględniono protestu Zarząd Województwa – Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007- 2013 ( dalej IZ RPO) wskazał następujące okoliczności i motywy. Instytucja Organizująca Konkurs (dalej IOK), której funkcję pełni Centrum Przedsiębiorczości, pismem z dnia 11 października 2010 r. znak [...] poinformowała wnioskodawcę o odrzuceniu na etapie oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu pt. "Modernizacja siedziby A oraz zakup środków trwałych w celu podniesienia przewagi konkurencyjnej", zgłoszonego do konkursu w ramach II Osi priorytetowej "Gospodarka Regionalnej Szansy" Działanie 2.1 Rozwój i podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstwa" schemat A "Bezpośrednie wsparcie inwestycji w MŚP". Podstawę odrzucenia projektu stanowiła ocena merytoryczna dokonana przez Komisję Oceny Projektów (KOP) w wyniku której wniosek o dofinansowanie uzyskał średnią końcową ocenę punktową poniżej 60% maksymalnej liczby punktów. Podstawę odrzucenia projektu z tej przyczyny przewiduje § 19 pkt 35 lit. f Regulaminu Konkursu. Na 74 możliwe do uzyskania punkty projekt uzyskał 43 punkty co stanowi 58,11% maksymalnej liczby możliwych do uzyskania punktów. Uzasadniając stanowisko Instytucja Organizująca Konkurs, wskazała poszczególne kryteria oceny merytorycznej, liczbę punktów maksymalnie możliwych do uzyskania w ramach danego kryterium, oraz liczbę (średnią oceny dwóch asesorów) punktów przyznanych przez KOP w ramach oceny z poszczególnych kryteriów. Punktacja przedstawiała się następująco w ramach poszczególnych kryteriów; 1. potencjał i doświadczenie wnioskodawcy na rzecz realizacji projektu; - 8/8 punktów, 2. lokalizacja projektu – 0 na 8 punktów, 3. zakres korzyści osiągnięty w wyniku realizacji projektu – 10/20, 4. innowacyjny charakter projektu- 6/12, 5. realizacja polityk horyzontalnych UE -1/4, 6. zatrudnienie -6/6, i 7. gotowość projektu do realizacji – 12/16 punktów. We wniesionym proteście od wyników oceny merytorycznej wnioskodawca zakwestionował wynik oceny projektu przeprowadzonej według dwóch kryteriów: 1) "Realizacja polityk horyzontalnych UE" (kryterium 5), oraz 2) zakres korzyści osiągnięty w wyniku realizacji projektu ( kryterium 3). Kwestionując wynik punktacji w ramach kryterium "Realizacja polityk horyzontalnych UE" (dalej Kryterium nr 5), wnioskodawca zarzucił, że wbrew stanowisku oceny, w punktach F2 wniosku o dofinansowanie i punkcie C.2.6. biznesplanu przedstawił dodatkowe informacje potwierdzające pozytywne oddziaływanie projektu na środowisko. Wskazano, że przewidziana projektem zmiana ram okiennych ze stalowych na aluminiowe zmniejszy zapotrzebowanie na energię i ograniczy utratę ciepła. Przyjęty w ocenie wpływ projektu na odnowę środowiska jako neutralny nie uwzględnia , że realizacja projektu przyczynia się do poprawy środowiska. Zdaniem protestującego ocena w ramach tego kryterium winna wynosić 2, a nie 1 punkt. W odniesieniu do punktacji KOP przyznanej w ramach Kryterium " Zakres korzyści osiągnięty w wyniku realizacji projektu" (dalej Kryterium 3) zarzucano, że nie uwzględniono, iż realizacja projektu będzie miała bardzo duży wpływ na zwiększenie konkurencyjności przedsiębiorstwa na rynku regionalnym. Podniesiono, że w pozycji D.1.5. biznesplanu zawarto opis pozycji konkurencyjnej wobec innych firm działających na rynku regionalnym, względem których oferta projektu wprowadzi znaczną innowację. Podniesiono też, że zwiększenie sprzedaży o 10% rok do roku i o 10 % zatrudnienie świadczy o dużym wpływie na wzrost konkurencyjności. Zdaniem wnioskodawcy w ramach tego kryterium w miejsce 10 winien mieć przyznane 15 punktów. Rozpoznająca protest Instytucja Zarządzająca – Zarząd Województwa na wstępie podkreśliła, że ocena merytoryczna polega na sprawdzeniu opracowanej i przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji pod kątem spełniania kryteriów merytorycznych zawartych w Załączniku Nr 4 do Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 (dalej URPO). Ocenę te przeprowadza niezależnie dwóch członków KOP, zewnętrznych ekspertów, którzy dokonują oceny punktowej stopnia spełnienia przez projekt poszczególnych kryteriów projektu, w oparciu o posiadaną przez nich wiedzę i doświadczenie. Istota procedury odwoławczej wywołanej protestem ma na celu sprawdzenie poprawności dokonania oceny przez członków KOP. Wskazano, że uzasadnienie odrzucenia wniosku na etapie oceny merytorycznej świadczy o tym, że ocenie poddano pełną dokumentację projektową, a wynik oceny nie zawiera błędu niewłaściwego zsumowania punktów. Odnosząc się do konkretnych zarzutów protestu Instytucja Zarządzająca zajęła następujące stanowisko: 1. Co do punktacji w ramach Kryterium 3, wskazując na zapisy Załącznika Nr 4 do URPO podkreślono, że w ramach kryterium "zakres korzyści osiągnięty w wyniku realizacji projektu" ocenie podlega uzasadnione wzmocnienie konkurencyjności wnioskodawcy, a zwłaszcza to czy efekty finansowe i ekonomiczne inwestycji zostały przedstawione w postaci wskaźników i czy są możliwe do osiągnięcia oraz czy założone prognozy ekonomiczne i finansowe są wiarygodne, realistyczne oraz mają jasne i szczegółowe objaśnienia. Wpływ na zmianę pozycji konkurencyjnej oceniany jest w skali lokalnej, regionalnej, krajowej i ponad krajowej. Podstawę oceny stanowią szczegółowe zapisy biznesplanu a zasady przyznawania punktacji szczegółowo reguluje załącznik URPO. Wskazano, że zarzut pominięcia w wyniku oceny w ramach Kryterium 3, iż realizacja projektu spowoduje 10% wzrost zatrudnienia jest niesłuszny. Wzrost zatrudnienia stanowi bowiem odrębne kryterium ( 6) i w tym zakresie projekt uzyskał maksymalną możliwą ocenę. Co do dalszego zarzutu wadliwej oceny w ramach Kryterium 3 wpływ projektu na wzrost konkurencyjności stwierdzono, iż w ramach tego kryterium, każdy z oceniających w ramach oceny dysponował skalą od 0 do 4 punktów, a obaj oceniający przyznali po 2 punkty. Instytucja Rozpatrująca protest dostrzegła, że w jednej z ocen uznano, że realizacja projektu przyczyni się do wzmocnienia pozycji konkurencyjnej w skali regionalnej, a w drugiej, że wnioskodawca działa w skali lokalnej i pozycja ta nie ulegnie zmianie istotnej ze względu na specyfikę salonów i serwisów samochodowych oraz politykę [...] w zakresie lokalizacji autoryzowanych stacji. Podkreślono jednak, że różnice w sformułowaniu opinii nie wpłynęły na różnicę oceny, gdyż obie oceny uznały wpływ projektu na wzrost konkurencyjności wnioskodawcy. Różnica zdań w zakresie uzasadnienia jednakowej oceny punktowej nie świadczy o naruszeniu przepisów regulujących proces wyboru produktów. Wskazano, że wymieniając firmy działające na rynku regionalnym serwisów [...], wnioskodawca wymienił dwie firmy w K i jedną w W, a pominął taką firmę w N. Zaakcentowano, że elementem oceny w ramach kryterium 3 jest uzasadnione wzmocnienie konkurencyjności, natomiast wnioskodawca we wniosku o dofinansowanie ( poz. D.8.3) wskazywał, że celem projektu jest utrzymanie przewagi konkurencyjnej. Z tych względów dokonaną w ramach tego Kryterium ocenę punktową IZ uznała za prawidłową, gdyż przyjmuje ona, że projekt wpłynie na wzrost konkurencyjności. Jednakże realizacja modernizacji serwisu samochodowego wnioskodawcy, w świetle zasad doświadczenia, nie pozwala na przyjęcie, iż spowoduje to wzrost konkurencyjności w skali regionu, np. przez przyciągnięcie klientów serwisów [...]. W odniesieniu do zarzutu, zaniżonej oceny punktowej w ramach Kryterium 5 – realizacji polityk horyzontalnych UE wskazano, że zgodnie z zapisami Załącznika nr 4 URPO w ramach tego kryterium oceniane są : polityki równości szans oraz zrównoważonego rozwoju i propagowania ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego, w tym uwzględnienie w ramach projektu możliwości korzystania z odnawialnych źródeł energii i (lub) poprawy efektywności energetycznej. W zakresie wpływu na realizację polityk horyzontalnych punktacja przedstawia się następująco: zero pkt przy negatywnym wpływie na jedną lub dwie polityki. Jeden przy neutralnym wpływie na obie polityki. Dwa pkt przy pozytywnym wpływie na 1 politykę i neutralnym na drugą. Trzy pkt przy pozytywnym wpływie na obie polityki. Nadto jednym punktem dodatkowo punktowany będzie prośrodowiskowy charakter projektu, tj. wprowadzenie rozwiązań prośrodowiskowych dotychczas w firmie nie stosowanych lub nowatorskich w skali lokalnej / regionalnej lub przekraczającej standardowe rozwiązania w danym obszarze udokumentowane szczegółową i rzetelną analizą. W czteropunktowej skali tego kryterium projekt w obu ocenach asesorów KOP otrzymał 1 pkt przy uznaniu, że projekt ma neutralny wpływ na politykę równości szans jaki i politykę zrównoważonego rozwoju i propagowanie ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego. Podniesionych w proteście argumentów mających wskazywać, że projekt będzie miał pozytywny wpływ na politykę ochrony i poprawy jakości środowiska, Instytucja Rozpatrująca Protest nie podzieliła. Przyjęto stanowisko oceny KOP, że realizacja projektu nie prowadzi do degradacji lub pogorszenia stanu środowiska naturalnego. Wskazano, że z dokumentacji projektowej nie wynika jednak planowane zastosowanie odnawialnych źródeł energii, a sama termomodernizacja (wymiana okien i modernizacja dachu) oraz zastosowanie sprzętu zapewniającego energooszczędność nie wpływa zasadniczo na ochronę środowiska naturalnego – zwłaszcza, że budynek i urządzenia nadal będą zużywały energię. Zastosowanie urządzeń bardziej energooszczędnych, w perspektywie wzrostu usług, nie spowoduje zmniejszenia zużycia energii elektrycznej. Za uzasadnioną uznano ocenę, że projekt ma neutralny wpływ na omawianą politykę horyzontalną. W ramach zarzutu do zastosowanej oceny na płaszczyźnie Kryterium 5, IRP odniosła się także do powoływanego celu działania 2.1. Schemat A. RPO, w myśl którego wszystkie projekty muszą przynosić wymierne korzyści, oraz opisu działania 7.2 gdzie jako cel działania wskazano obniżenie emisji zanieczyszczeń powietrza, a wśród działań w ramach tego celu wskazano działania termoizolacyjne. Podniesiono, że celem działania 2.1 jest stworzenie silnego i konkurencyjnego sektora MŚP, a według oceny zakup urządzeń energooszczędnych ma wymiar głównie ekonomiczny i na tej płaszczyźnie przyczyni się do wzrostu konkurencyjności. Wnioskodawca podnosił w proteście, że zapisy URPO w zakresie charakterystyki działania 7.2 w ramach którego jako cel wskazano obniżenie zanieczyszczeń powietrza, wskazują termomodernizację jako działanie realizujące ten cel. Instytucja Rozpatrująca Protest ( IRP) wskazała, że z treści URPO wynika, że przedsięwzięcia termomodernizacyjne w ramach Działania 7.2 mogą być realizowane wyłącznie gdy stanowią element szarego projektu, a termomodernizacja sama w sobie nie jest działaniem podlegającym dofinansowaniu. Podkreślono jednak, że celem działania 7.2 jest spełnienie norm jakości powietrza atmosferycznego i realizują je przede wszystkim projekty związane z modernizacją i wymianą systemów ciepłowniczych, wyposażeniem w instalacje zanieczyszczeń pyłowych i gazowych czy ukierunkowane na wykorzystanie odnawialnych źródeł energii. Wymiana okien i modernizacja dachu nie są działaniami, które można by uznać za spełniające wystarczający poziom rozwiązań prośrodowiskowych mających pozytywny wpływ na politykę odnowy środowiska. Uznając i w tym zakresie zarzuty protestu za nieuzasadnione, Zarząd Województwa protestu nie uwzględnił. Na zawarte w piśmie z dnia 29 listopada 2010 r. rozstrzygnięcie Zarządu Województwa, informujące o nieuwzględnieniu protestu, skargę złożyła Firma A, K. M. W., z wnioskiem o uchylenie rozstrzygnięcia w całości jako naruszającego prawo. Skarżący podniósł, iż złożony projekt przeszedł pozytywną ocenę na etapie 2-giej oceny formalnej, natomiast wniesienie protestu od pisma zawiadamiającego o odrzuceniu protestu na etapie oceny merytorycznej wynikało z wątpliwości co do poprawności przeprowadzenia procesu oceny. Skargę na rozstrzygnięcie nieuwzględniające protestu oparto na zarzucie naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez nieprawidłowe zastosowanie i dokonanie błędnej oceny projektu, a w konsekwencji odrzucenie wniosku, który spełnia formalne i merytoryczne kryteria oceny. Uzasadniając skargę skarżący powtórzył dosłownie zarzuty i argumentację protestu co do ocen punktowych przyjętych przy stosowaniu Kryterium 5 i 3 do oceny projektu, podtrzymując ocenę własną co do punktów, które projekt winien uzyskać przy stosowaniu tych kryteriów. Skarżący nie zgodził się z zawartym w zaskarżonym rozstrzygnięciu Zarządu Województwa stanowiskiem, że projekt nie wpływa na politykę ochrony środowiska. Zdaniem skarżącego w przypadku braku jasnego opisu tego kryterium, efekt ekologiczny w postaci zmniejszenia zapotrzebowania na energię cieplną jest obiektywnie weryfikowalnym wskaźnikiem wpływu na ochronę środowiska, co zostało uszczegółowione w dokumentacji. W odniesieniu do punktacji w ramach Kryterium 3 – zakres korzyści osiągnięty w wyniku realizacji projektu, na płaszczyźnie zwiększenia konkurencyjności wskazano, że objęta projektem lakiernia w serwisie [...] jest jedyną w regionie (najbliższa konkurencja w województwie [...]), a argument, iż nie przyciągnie klientów salonu [...], który nie ma autoryzowanej lakierni w ramach budynków serwisu, jest niezgodny ze stanem faktycznym. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa - jako Instytucja Zarządzająca wniósł o pozostawienie skargi bez rozpatrzenia jako złożonej po terminie a z ostrożności procesowej o jej oddalenie. I. Uzasadniając zarzut złożenia skargi po terminie określonym art. 30 c ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( tj. Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.) wskazano, że skarżący otrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w dniu 1 grudnia 2010 r. , a skarga została złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 16 grudnia 2010 r. II. Odnosząc się do zarzutów merytorycznych skargi, Zarząd Województwa zajął stanowisko, że zarówno Instytucja Organizująca Konkurs jak i Instytucja Rozpatrująca Protest nie naruszyły przepisów prawa, podzielając argumentację zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.- dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( Dz. U. tj. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 z późn. zm.), przepisem art. 30 c ust. 1 w zw. z ust. 3 ust. 1 poddała kognicji wojewódzkich sądów administracyjnych kontrolę zgodności z prawem przeprowadzenia w systemie realizacji programu operacyjnego oceny zgłoszonego projektu zawierającego wniosek o dofinansowanie. Zawarte w przepisach art. art. 30 b ust. 4, 30 c ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 1-3, ust. 4 i 5, art. 30 d i 30 e powołanej ustawy regulacje dowodzą, iż ma ona charakter ustawy szczególnej w rozumieniu art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na wstępie stwierdzić należy, iż w świetle akt sprawy zarzut, iż skarga została wniesiona po terminie i winna pozostać bez rozpatrzenia na podstawie art. 30 c ust. 5 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju- dalej ustawa- jest nieuzasadniony. Z przedstawionego przy odpowiedzi na skargę dowodu doręczenia stronie skarżącej informacji o negatywnym rozstrzygnięciu protestu (pisma z dnia 29.11.2010 r. znak [...]) wynika, iż strona skarżąca potwierdziła odbiór tego pisma w dniu 1 grudnia 2010 r. Termin 14 dni przewidziany art. 30 c ust. 2 do wniesienia skargi upływał zatem z końcem dnia 15 grudnia 2010 r. ( art. 111 § 1 kod. cyw. w zw. z art. 30 e ustawy w związku z art. 83 § 1 p.p.s.a). Z prezentaty Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na skardze wynika, iż została złożona osobiście w Sądzie w dniu 15 grudnia 2010 r. a więc w ostatnim dniu terminu. Przepis art. 37 ustawy stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego. Zarazem przepis art. 30 g ustawy podkreśla, że informacje dokonywane przez wnioskodawcę dotyczące oceny jego wniosku, a także w trakcie trwania procedury odwoławczej, nie stanowią decyzji administracyjnej. Z kolei przepis art. 30 e ustawy stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sadami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, 150 i 152 tej ustawy. Wyłączony z odpowiedniego stosowania art. 150 ustawy p.p.s.a przewidywał rodzaje rozstrzygnięć jakie może podjąć sąd administracyjny uwzględniając skargę na czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w postaci uchylenia lub twierdzenia bezskuteczności aktu lub czynności. Wyłącznie to jest oczywiste w świetle art. 30 c ust. 3 pkt 1-3 ustawy, który określa rodzaje rozstrzygnięć jakie może podjąć Sąd w następstwie rozpatrzenia skargi na rozstrzygnięcie zawarte w informacji o wyniku procedury odwoławczej. Podkreślić należy, iż przepis art. 30 e ustawy nie wyłącza z odpowiedniego stosowania ( oczywiście w zakresie nieuregulowanym w ustawie) przepisu art. 145 ustawy p.p.s.a. Przepis ten, poza wskazaniem rozstrzygnięć jakie podjąć mógł sąd uwzględniając skargę na decyzję ( lub postanowienie), określa przede wszystkim kryteria oceny naruszenia prawa. W myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 1 podstawę uwzględnienia skargi stanowi stwierdzenie: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne ( poza przewidzianym pkt b) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na wyłączenie procedury naboru wniosków i dofinansowania spod przepisów prawa administracyjnego odpowiednie w ramach skarg wnoszonych w trybie art. 30 c ust. 1 i 2 ustawy, zastosowanie ma- zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy p.p.s.a. Oznacza to, iż tylko naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stanowią podstawę do uwzględnienia skargi. Niewyłączne jest także stosowanie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na powyższych zasadach ocena zaskarżonego rozstrzygnięcia – informacji Zarządu Województwa z dnia 29 listopada 2010 r. prowadzi do wyrażonego na wstępie wniosku o bezzasadności skargi. Zgodnie z art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia wydane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Przepis art. 91 Konstytucji określa zasady na jakich ratyfikowane umowy międzynarodowe, staja się częścią krajowego porządku prawnego. Nadto w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. W świetle przepisów art. 18 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ( tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590) uchwały Zarządu Województwa, jako organu wykonawczego województwa nie mają przymiotu prawa powszechnie obowiązującego. Należy mieć jednak na uwadze, że przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach polityki rozwoju w zakresie regionalnych programów operacyjnych, czynią zarząd województwa jako tzw. instytucję zarządzająca odpowiedzialnym za przygotowanie i realizację programów operacyjnych (art. 5 pkt 2). Zgodnie z art. 20 ust. 2 i 3 ustawy Zarząd Województwa przyjmuje w drodze uchwały projekt regionalnego programu operacyjnego, przed jego skierowaniem do przyjęcia przez Komisję Europejską, a po przyjęciu ogłasza go w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Do Zarządu Województwa jako instytucji zarządzającej należy w myśl art. 26 ustawy szereg czynności, a m.in.; przygotowanie szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego oraz jego zmian, z uwzględnieniem wytycznych ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1 (art. 26 ust. 1 pkt 2), ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, o adresie strony internetowej, na której instytucja zarządzająca zamieszcza treść szczegółowego opisu priorytetów regionalnego programu operacyjnego lub jego zmian (art. 26 ust. 3 pkt 2 lit. a), przygotowanie i przekazanie Komitetowi Monitorującemu do zatwierdzenia propozycji kryteriów wyboru projektów ( art. 26 ust. 1 pkt 3) a wreszcie wybór w oparciu o kryteria, o jakich mowa w pkt 3 projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego ( art. 26 ust. 1 pkt 4). Przepis art. 28 ust. 1 pkt 3 ustawy przewiduje, że konkurs stanowi jedną z form naboru projektów do dofinansowania zgodnie z kryteriami zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący. Przepis art. 29 określa zakres informacji o konkursie, które obowiązana jest zamieścić instytucja realizująca zadania związane z realizacją programu operacyjnego. Przepis ten w ust. 2 przewiduje, że ogłoszenie o konkursie winno zawierać informację obejmujące: 1. rodzaj projektów podlegających dofinansowaniu, 2. rodzaje podmiotów, które mogą ubiegać się o dofinansowanie, 3. kwotę środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów, 4. poziom dofinansowania projektów (procent wydatków objętych dofinansowaniem), 5. maksymalną kwotę dofinansowania projektu, 6. kryteria wyboru projektów, 7. termin rozstrzygnięcia konkursu, 8. wzór wniosku o dofinansowanie, 9. termin, miejsce i sposób składania wniosków o dofinansowanie projektu, 10. wzór umowy o dofinansowanie projektu, 11. informacje o środkach odwoławczych służących wnioskodawcy w ramach systemu realizacji programu operacyjnego. Z tych względów orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje, że instytucja zarządzająca jest ustawowo umocowana, w ramach nałożonego przepisem art. 26 ust. 2 ustawy obowiązku uwzględnienia zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz obowiązku zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, do wydawania aktów dotyczących oceny i wymogów dokumentacji konkursowej odnoszących się do kryteriów dokonanej oceny wniosków, w postaci np. Regulaminu Konkursu czy określenia kryteriów wyboru projektów. Takie akty, służące realizacji celu ustawowego – sprawnego i rzetelnego przeprowadzenia konkursu- uznaje się za zgodne z prawem i uzasadniające domaganie się od uczestników konkursu wypełnienia jego warunków. (Por. np. wyrok NSA z 2009.11.20 II GSK 907/09 niepubl., czy z 4.08.2010 , II GSK 790/10 – niepubl.). Nałożony wyżej wspomnianym przepisem art. 26 ust. 1 pkt 2 na instytucje zarządzającą obowiązek przygotowania szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego oraz jego zmian, z uwzględnieniem wytycznych ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1 – a więc wytycznych w zakresie szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego, stanowi podstawę właśnie do podjęcia przez zarząd województwa jako instytucję zarządzającą uchwał w przedmiocie tzw. "uszczegółowienia" regionalnych programów operacyjnych. W sprawie niniejszej przedmiotem konkursu był wybór projektów małych przedsiębiorstw zgłoszonych z wnioskami o dofinansowanie w ramach 2 Osi Priorytetowej Regionalnego Programu Operacyjnego 2007-2013 dla Działania 2.1 Rozwój i podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstw. Schemat A Bezpośrednie wsparcie inwestycji w MŚP. Uszczegółowienia RPO dokonano uchwałą Nr [...] zarządu Województwa z dnia 27 listopada 2007 r. z jej późniejszymi zmianami. Z zawartego w Uszczegółowieniu RPO na lata 2007-2013 – dalej – URPO – opisu Osi Priorytetowej 2. gospodarka regionalnej szansy wynika, iż w jej ramach udzielone będzie bezpośrednie wsparcie inwestycyjne m.in. małych (a także mikro i średnich) przedsiębiorstw oraz wzmocnienie otoczenia instytucjonalnego. Drugim rodzajem celu operacyjnego tej osi jest obszar komercjalizacji badań naukowych – co sprawy nie dotyczy. Celem głównym Działania 2.1. Rozwój i podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstw jest stworzenie silnego i konkurencyjnego sektora MŚP poprzez bezpośrednią pomoc finansową oraz zapewnienie alternatywnych pozabankowych źródeł finansowania działalności przedsiębiorstw. W punkcie 14 URPO dla Osi Priorytetowej 2, Działanie 2.1 wskazano w schematach od A do D przykładowe rodzaje projektów. Konkurs nr [...] w ramach, którego strona skarżąca złożyła wniosek zorganizowany był w ramach II Osi priorytetowej, Działanie 2.1. Schemat A "Bezpośrednie wsparcie inwestycji MŚP". W ramach Schematu A. URPO przewiduje projekty inwestycyjne popierające konkurencyjność przedsiębiorstwa związane z unowocześnieniem sposobu działania jak i oferty poprzez: - rozbudowę i zakup przedsiębiorstwa, - działania mające na celu dokonywanie zasadniczych zmian produkcji bądź procesu produkcyjnego, - zmianę stosowanych rozwiązań produkcyjnych, technologicznych, organizacyjnych na sprzyjające poprawie środowiska naturalnego oraz BHP, - unowocześnienie wyposażenia niezbędnego do prowadzenia działalności gospodarczej przedsiębiorstwa, - zmianę wyrobu i usługi, w tym także zamianę w sposobie świadczenia usług, - modernizację środków produkcji. Z powyższego tekstu wynika, że podane w ramach schematu A w pkt 14 URPO działania mają być środkiem, sposobem ("poprzez") prowadzącym do poprawy konkurencyjności przedsiębiorstwa na płaszczyźnie unowocześnienia sposobu działania i oferty jako celu głównego działania. Załącznik Nr 4 do URPO obejmuje kryteria oceny projektów, a m.in. dla Osi priorytetowej II, Działania 2.1 Schemat A. Kryteria te tworzone są w trybie wskazanym art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy. Na etapie oceny merytorycznej właściwej załącznik Nr 4 przewiduje 7 kryteriów, z których m.in. kryterium oznaczone Nr 3 stanowi Zakres korzyści osiągnięty w wyniku realizacji projektu, a oznaczone Nr 5 dotyczy realizacji polityk horyzontalnych UE. Kryterium 3 przewiduje punktację w skali 0-4 punktów przy tzw. współczynniku wagi -5. Według uzasadnienia (komentarza) do tego kryterium ocenie podlegać będzie uzasadnione wzmocnienie konkurencyjności, a przede wszystkim czy efekty finansowe i ekonomiczne inwestycji przedstawione są w postaci wskaźników i możliwe są do osiągnięcia, a założenia prognoz finansowych i ekonomicznych są wiarygodne, realistyczne, jasne i mają szczegółowe objaśnienia. Ocena dokonywana jest na podstawie szczegółowych zapisów biznesplanu w części dotyczącej obecnej i prognozowanej sytuacji finansowo- ekonomicznej. Należy przypomnieć, że na tle tak opisanego kryterium zaskarżone rozstrzygnięcie zaakceptowało przyjętą przez IOK, ocenę ekspertów KOP przyznającą w ramach tego kryterium po 2 punkty – co odpowiada w skali ocen przyjęcie istotnego wpływu na zmianę pozycji konkurencyjnej oraz rozwój w skali lokalnej, regionalnej, krajowej i ponad regionalnej. Punktacja obejmuje łącznie oba te aspekty projektu, przy czym kryterium nie zawiera regulacji wiążących punktację wyłącznie ze skalą terytorialną rozwoju przedsiębiorstwa. Objęte projektem działania, w ramach planowanej inwestycji przewidywały: 1. remont budynku serwisu samochodowego przez wyminę okien, modernizację dachu oraz zakup i montaż 2-ch bram, 2. zakup nowoczesnych urządzeń a wśród nich urządzenia do serwisu lakierniczego- służącego jako jedno - stanowiskowa strefa przygotowawcza, zwalniająca komorę lakierniczą jako miejsce, w którym te prace przygotowawcze też wykonywano. Na tle tak opisanych produktów projektu nie można uznać za wykazany zarzutu skargi, iż ocena projektu w ramach tego kryterium dokonana została z naruszeniem prawa. Ustalenie kryteriów oceny projektu ma oparcie w przepisie art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy w związku z art. 65 Rozporządzenia Rady ( WE) Nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2008 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE. L. 06.210.25 ze zm.). Zarzut skargi naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy przez nieprawidłowe zastosowanie kryteriów i dokonanie błędnej oceny nie przekonuje. Ustawa w przepisie art. 26 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 6 wskazuje, że instytucja zarządzająca wykonując zadania, o których mowa w ust. 1 powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Te zasady jako zasady ustawowe stanowią kryterium, według którego sąd rozpoznając skargę bada czy ocena została przeprowadzona w sposób naruszający prawo w rozumieniu art. 30 c ust. 3 pkt 1 ustawy. Tylko bowiem stwierdzenie, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo daje podstawę do uwzględnienia skargi. Należy tu podkreślić, iż niewyłączenie w zakresie nieuregulowanym w ustawie przepisu art. 145 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z odpowiedniego stosowania, prowadzi do wniosku, iż tylko takie naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, albo przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy może – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – prowadzić do uwzględnienia skargi. Podobnie za nieuzasadnione uznać należy zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia powołanego przepisu w ramach oceny merytorycznej właściwej przeprowadzonej według kryterium 5. Według uzasadnienia URPO dla tego kryterium, jego przedmiotem jest poddanie projektu ocenie na płaszczyźnie realizacji dwóch polityk horyzontalnych UE: tzn. polityki równości szans i polityki zrównoważonego rozwoju i propagowania ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego, w tym uwzględnienie w ramach projektu możliwości korzystania z odnawialnych źródeł energii i (lub) poprawy efektywności energetycznej. W ramach skali ocen od 0 do 4 punktów, kryterium ściśle określa punktację w zależności od wpływu projektu na w/w polityki horyzontalne. Negatywny wpływ na jedną lub obie polityki powoduje przyznanie 0 punktów. Neutralny wpływ na obie polityki 1 punkt, pozytywny wpływ na jedną a neutralny na drugą to 2 punkty. 3 punkty to pozytywny wpływ na obie polityki. Zarazem negatywny wpływ na którąkolwiek z polityk eliminuje projekt z dofinansowania. Nadto dodatkowy ( 4 –ty) punkt warunkowany jest wprowadzeniem rozwiązań prośrodowiskowych dotychczas nie stosowanych w danej firmie lub nowatorskich w skali lokalnej ( regionalnej) lub przekraczających standardowe rozwiązania na danym obszarze, udokumentowanych szczegółowa i rzetelną analizą. Z kart oceny merytorycznej projektu dokonanej przez ekspertów KOP wynika, że obaj oceniający projekt uznali, iż ma neutralny wpływ na obydwie polityki horyzontalne, co uzasadniało przyznanie projektowi 1 punktu wg w/w skali. W szczególności podkreślono, że projekt nie przewiduje żadnych szczególnych rozwiązań mających wpływ na realizację polityki ochrony środowiska. Samo zapewnienie energooszczędności przez remont budynku oraz instalację urządzeń energooszczędnych nie eliminuje energii elektrycznej jako źródła, a zwiększenie świadczonych usług zwiększy jej zużycie. Podkreślono, że przewidywane inwestycje mają pozytywny wymiar ekonomiczny dla wnioskodawcy, który jednak nie przedstawił bilansu po i przed projektem dla wykazania pozytywnego jego wpływu na środowisko. Wgląd w motywację punktu F2 wniosku – zgodność z polityką zrównoważonego rozwoju – ochrona środowiska naturalnego oraz pkt C.2.6. biznesplanu (cel projektu, ochrona środowiska naturalnego) dowodzi, że ochrony środowiska upatruje wnioskodawca przez zmniejszenie poziomu zużycia energii (przez zakup nowych urządzeń) nie przedstawiając w tym zakresie żadnych wskaźników oraz przez montaż nowych okien i modernizacje dachu, co ograniczy "zużycie ciepła" i wykorzystanie energii elektrycznej. W odniesieniu do tego drugiego czynnika ograniczono się do stwierdzenia, że założone zmniejszenie zapotrzebowania na energię cieplną ze względu na przeznaczenie budynku będzie wynosiło 15 %. W świetle powyższego nie można przypisać naruszenia konkretnego przepisu prawa lub zasady stosowania przejrzystości reguł przy ocenie projektu, w następstwie przyjęcia, iż w ramach Kryterium 5 ma on charakter neutralny z punktu widzenia wpływu na realizacje obu wymienionych polityk horyzontalnych UE. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 30 c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( tj. Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 ze zm.).