III SA/Kr 790/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: WSA Ewa Michna WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi G. C. na czynność Prezydenta Miasta z dnia 16 października 2020 r. w sprawie wpisania terminów ważności uprawnień do kierowania pojazdami w dokumencie prawa jazdy I. stwierdza bezskuteczność czynności wpisu daty ważności uprawnień kategorii B i B1 w rubryce 11 dokumentu prawa jazdy nr [...]; II. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego G. C. kwotę 697,00 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 2 czerwca 2020 r. G. C. (dalej zwany "skarżącym") zwrócił się do Prezydenta Miasta o wydanie prawa jazdy kategorii A. W dniu złożenia tego wniosku skarżący posiadał już prawo jazdy, w którym uwidocznione były uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B. Rubryka 11 prawa jazdy nie zawierała daty ważności uprawnień, a tym samym uprawnienia te miały charakter bezterminowy. Do wniosku skarżący załączył orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia 27 kwietnia 2020 r. wydane przez lekarza posiadającego uprawnienia do badań lekarskich osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami i kierowców. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Prezydent Miasta w dniu 16 października 2020 r. wydał decyzję o przyznaniu skarżącemu uprawnień do kierowania prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B. Jednocześnie skarżącemu wydano dokument prawa jazdy nr [...] ważny do 27 kwietnia 2025 r. Dokument prawa jazdy obejmował kategorie uprawnień do kierowania pojazdami kategorii: AM, A1, A2 , A, B1 i B. Wydając dokument prawa jazdy w odniesieniu do każdej z tych kategorii jako datę ważności uprawnień wpisano "27.04.2025". Dokument prawa jazdy został wydany skarżącemu w dniu 28 października 2020 r. Skarżący złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Postanowieniem z 16 kwietnia 2021 r. Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. Kolegium podkreśliło, że kwestionowane daty ważności wcześniej posiadanych uprawnień nie stanowią elementu rozstrzygnięcia zawartego w wydanej decyzji administracyjnej, lecz stanowią wyłącznie czynność materialno-techniczną. W dniu 27 maja 2021 r. skarżący wniósł do tutejszego Sądu skargę na czynność materialno-techniczną Prezydenta Miasta z dnia 16 października 2020 r. w przedmiocie wpisania terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami w dokumencie prawa jazdy w zakresie kategorii B. Zarzucił organowi: 1. naruszenie art. 18 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami w zw. z § 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, poprzez wpisanie w dokumencie prawa jazdy, wydanym na skutek uzyskania uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii "A", daty ważności także w stosunku do uprawnień uzyskanych wcześniej, mimo tego że uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii "B" uzyskane zostało bezterminowo w dniu 15 października 2007 roku, wobec czego data ważności tegoż uprawnienia na nowo wydanym dokumencie winna być oznaczona symbolem " —", 2. naruszenie art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, poprzez umieszczenie ograniczenia w rubryce 12 dokumentu prawa jazdy w zakresie wszystkich posiadanych kategorii uprawnień, mimo tego, że dopiero orzeczenie lekarskie z dnia 27 kwietnia 2020 r. wydane celem uzyskania uprawnień do kierowania pojazdami kategorii "A" nałożyło ten obowiązek, zaś uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii "B" uzyskane w dniu 15 października 2007 r. wolne było od jakichkolwiek ograniczeń, 3. naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., poprzez wykonanie czynności materialno-technicznej w postaci wydania nowego dokumentu prawa jazdy na skutek zmiany okoliczności stanu faktycznego, tj. zdobycia nowych uprawnień do kierowania pojazdami, z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na wprowadzeniu zmian także w zakresie posiadanych uprzednio uprawnień. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności wpisu daty ważności uprawnienia kategorii B w rubryce 11 dokumentu prawa jazdy nr [...] oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący wskazał, że dokument z dnia 16 października 2020 r. nr [...] przyznał mu uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii "A", natomiast wpisy obejmujące ważność prawa jazdy oraz ograniczenia, objęły również uprawnienia kategorii "B", które nabył w dniu 15 października 2007 r. bezterminowo i bez jakichkolwiek ograniczeń. Skarżący podał, iż uzyskał uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii "B" bezterminowo i bez jakichkolwiek ograniczeń, zatem nowo wydany dokument nie mógł obejmować żadnych zmian w tym zakresie. Organ dokonując w nowym dokumencie prawa jazdy wpisu daty ważności uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii "B", zamiast dotychczasowego symbolu " - " oznaczającego bezterminową ważność tego uprawnienia, umieścił datę 27 kwietnia 2025 roku, co dokonane zostało bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Z wydanego blankietu prawa jazdy wynika, że organ ograniczył terminowo posiadane bezterminowe uprawnienie do kierowania pojazdami oraz nałożył w rubryce 12 ograniczenia, które wcześniej go nie obejmowały, nie mając do takich czynności podstaw faktycznych, jak i prawnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie podnosząc, że ze względu na orzeczenie lekarskie, tj. orzeczenie nr [...] z dnia 27 kwietnia 2020 r. prawidłowo określił dla wszystkich kategorii prawa jazdy datę ważności uprawnień na dzień "27.04.2025" na podstawie art. 10 i 13 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1268) oraz § 10 ust. 3 pkt 10 lit. a i § 10 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 poz. 231). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), dalej w skrócie "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z powyższym Sąd ocenił, że kwestionowana przez skarżącego czynność wpisania daty ważności kategorii B prawa jazdy nie stanowi elementu rozstrzygnięcia zawartego w wydanej, zgodnie z jego wnioskiem, decyzji administracyjnej (nadającej uprawnienia kategorii A), lecz stanowi wyłącznie czynność materialno-techniczną dotyczącą wpisu do prawa jazdy daty ważności uprawnień kategorii prawa jazdy B. Wpis dotyczący kwestionowanego terminu ważności nie jest elementem decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. czynność wpisu do prawa jazdy terminu ważności jako czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa objęta jest kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne i podlega zaskarżeniu w drodze skargi wnoszonej na taką czynność bezpośrednio do sądu administracyjnego w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o podjęciu czynności. Czynność ta ma bowiem charakter władczy, gdyż definiuje czas korzystania przez osobę fizyczną z uprawnień przewidzianych w przepisach prawa materialnego, tj. w przepisach ustawy o kierujących pojazdami; skierowana jest na zewnątrz aparatu administracyjnego i to wobec indywidulanie oznaczonego podmiotu – kierującego pojazdem. Według art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na czynność stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. W art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ustawodawca określił przesłanki uwzględnienia skargi sądowoadministracyjnej. Przedmiotem kontroli jest czynność materialnotechniczna Prezydenta Miasta dotycząca wpisu do prawa jazdy daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B. Wpisu takiego dokonano w rubryce 11 dokumentu prawa jazdy nr [...]. Jako datę ważności uprawnień do kierowania pojazdami wpisano datę 27 kwietnia 2025 r. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący złożył wniosek o wydanie prawa jazdy kategorii A. Po jego rozpatrzeniu decyzją z dnia 16 października 2020 r. przyznano skarżącemu uprawnienia tej kategorii. Przyznanie nowego uprawnienia wygenerowało po stronie Prezydenta Miasta obowiązek wymiany posiadanego przez skarżącego dokumentu prawa jazdy. Na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1268), dalej w skrócie: u.k.p., taka wymiana dokumentu prawa jazdy dokonywana jest poprzez wydanie nowego dokumentu prawa jazdy. W zakresie, w jakim nie dotyczy to przyznania nowych uprawnień kategorii, tj. w nin. sprawie kategorii A, dokonana w tym trybie wymiana prawa jazdy nie wpływa na zakres posiadanych uprawnień i obowiązków wnioskodawcy. Przed złożeniem wniosku w poprzednim dokumencie prawa jazdy skarżącego uwidocznione było bowiem posiadanie przez skarżącego uprawnień kategorii B nabytych w dniu 15 października 2007 r. bezterminowo. Zatem nowy dokument, o którym w mowa w art. 18 ust. 2 u.k.p,. w przypadku skarżącego - w zakresie uprawnień kategorii B - winien w istocie jedynie powtórzyć zapisy zawarte w poprzednio posiadanym dokumencie prawa jazdy. Dokonana w omawianym tutaj trybie wymiana prawa jazdy, za wyjątkiem bezspornego potwierdzenia nabycia uprawnień nowej kategorii, nie wpływa bowiem w żaden sposób na zakres posiadanych, na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 15 października 2007 r. uprawnień oraz obowiązków skarżącego. W orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1135/19) zwrócono uwagę, że pojęcie "prawo jazdy" jest używane w przepisach prawa w dwóch znaczeniach. W pierwszym znaczeniu, jest rozumiane jako uprawnienie do prowadzenia pojazdów mechanicznych określonego rodzaju. Natomiast w drugim znaczeniu jest używane na określenie dokumentu urzędowego potwierdzającego, posiadanie przez daną osobę uprawnienia do prowadzenia pojazdów wskazanych w nim kategorii. W tym znaczeniu prawo jazdy stanowi urzędowy dowód posiadania przez oznaczoną w jego treści osobę fizyczną uprawnień do kierowania pojazdami. Z tego względu organ dokonując na podstawie art. 18 ust. 2 u.k.p. czynności materialno- technicznej wydania nowego prawa jazdy, może dokonać zmian wpisów w dokumencie jedynie w zakresie określonym treścią złożonego wniosku. W konsekwencji skutkiem takiej czynności organu nie może być, wykraczające poza wniosek, powstanie, odjęcie lub czasowe ograniczenie jakichkolwiek uprawnień osoby wnioskującej o wymianę dokumentu prawa jazdy. W ocenie Sądu, art. 18 u.k.p. nie daje zatem podstaw do przyjęcia, że w ramach wymiany prawa jazdy w celu zmiany danych (dodanie nowych, uzyskanych uprawnień) właściwy organ uzyskał kompetencję do weryfikacji posiadanych już przez wnioskodawcę uprawnień do kierowania pojazdami. Zgodnie z procedurą określoną powyższym przepisem organ powinien wydać osobie uprawnionej do kierowania pojazdami nowy dokument z uaktualnionymi danymi objętymi zmianą. Zatem powyższa regulacja ma na celu zapewnienie aktualności danych ujętych w dokumencie prawa jazdy tak, aby nie było jakichkolwiek wątpliwości co do tego, jakie konkretnie uprawnienia do kierowania pojazdami posiada określona osoba. Nowo wydany dokument, o jakim mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p., udostępniany osobie wnioskującej o jego wydanie z powodu zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, powinien więc poza uzasadnioną zmianą (czyli wynikająca ze złożonego wniosku) jedynie powtarzać zapisy zawarte w dokumencie poprzednim – pierwotnym z uwzględnieniem zakresu uprawnień wynikających z przyjętych przez ustawodawcę kategorii prawa jazdy, zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 u.k.p. Nie można uznać za prawidłowe stanowiska organu stwierdzającego, że ograniczenie terminu ważności uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B wynika z orzeczenia lekarskiego nr 110/2020 z dnia 27 kwietnia 2020 r., w którym skarżącemu wyznaczono datę kolejnego badania na dzień 27 kwietnia 2025 r. dla wszystkich wskazanych kategorii. Po pierwsze wskazać należy, że podstawą prawną orzeczenia lekarskiego z dnia 27 kwietnia 2020 r. był art. 75 ust. 1 pkt 1 u.k.p., który stanowi, że badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zwanemu dalej "badaniem lekarskim", podlega osoba ubiegająca się o uzyskanie uprawnień do kierowania motorowerem, pojazdami silnikowymi lub uprawnienia do kierowania tramwajem. Organ nieprawidłowo uznał zatem, że skoro z przedstawionego orzeczenia lekarskiego, które skarżący zobowiązany był złożyć z uwagi na rozszerzenie uprawnień o kategorię A, wynikało, że termin następnych badań określony został na 27 kwietnia 2025 r., to mając na względzie § 10 ust. 3 pkt 10 lit. a, jako datę ważności uprawnień również w zakresie kat. B należało wpisać datę z tego orzeczenia. Po drugie, ww. orzeczenie lekarskie pozostaje w sprzeczności z orzeczeniem lekarskim poprzedzającym nadanie uprawnień kat. B, w którym zaznaczono odnośnie terminu kontrolnego badania lekarskiego - "bezterminowo". Po trzecie, skarżący nie był w zakresie posiadanych już uprawnień kat. B skierowany do przeprowadzenia badań lekarskich. Skarżący nie ubiegał się o dokonanie wpisu potwierdzającego już posiadane uprawnienia. Ponadto jest niezgodne z treścią § 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 poz. 231), dalej w skrócie: rozporządzenie, zgodnie z którym w przypadku osób, posiadających w dniu wejścia w życie ustawy uprawniania do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub orzeczeniem psychologicznym, w pozycji "data ważności uprawnienia" umieszcza się symbol "-" jako informację, że dana kategoria prawa jazdy jest ważna bezterminowo. Zauważyć przy tym należy, że § 29 rozporządzenia wyraźnie rozróżnia pojęcie "data ważności prawa jazdy" od pojęcia "data ważności uprawnienia". O ważności prawa jazdy mówi ust. 2 tego przepisu, według którego w przypadku osób, o których mowa w ust. 1, data ważności prawa jazdy, o której mowa § 10 ust. 3 pkt 4 lit. a, nie może być dłuższa niż 15 lat. W tym drugim przypadku nie chodzi o oznaczenie daty ważności prawa jazdy w znaczeniu podania daty wskazującej kres ważności przysługujących stronie praw podmiotowych lecz wyłącznie o ważność samego dokumentu prawa jazdy – jako dokumentu urzędowego, który jedynie potwierdza posiadanie przez określoną osobę uprawnienia. Na blankiecie prawa jazdy ujawnieniu winny podlegać odrębnie – data ważności dokumentu prawa jazdy oraz data ważności samego uprawnienia do kierowania pojazdami. Zgodnie natomiast z art. 13 ust. 1 u.k.p. dokumenty prawa jazdy według nowego wzoru mają ściśle określony termin ważności, ale nie tracą przez to bezterminowego charakteru uprawnienia do kierowania pojazdami nabyte przez osoby pod rządami poprzednich przepisów dotyczących nabywania takich uprawnień. Przy ubieganiu się o nowe prawo jazdy, osoby takie nie muszą zatem ubiegać się jednocześnie o ponowne nabycie uprawnień do kierowania pojazdami (zob. m.in. wyrok TK z 12 grudnia 2013 r. K 5/13). Przepis art. 13 ust. 1 u.k.p nie reguluje zatem uprawnienia do kierowania pojazdami. Nie może być zatem podstawą wpisu takiego ograniczenia. Wbrew wywodom przedstawionym w odpowiedzi na skargę, stanowiska organu nie może uzasadniać § 10 ust. 3 pkt. 10 lit. a rozporządzenia. Przepisu tego nie można bowiem odczytywać w oderwaniu od całej treści § 10 rozporządzenia, która jak wynika z części początkowej § 10 ust. 1 dotyczy wydania prawa jazdy, tj. nabycia uprawnień do kierowania pojazdami jako publicznych praw podmiotowych. Wskazania wynikające z § 10 ust. 3 pkt. 10 lit. a rozporządzenia obejmują zatem sytuację, w której stronie, po spełnieniu wymogów ustawowych, organ nadaje uprawnienia do kierowania pojazdami. Organ zobligowany jest zatem stosować się do tych wskazówek w zakresie, w jakim wpisuje po raz pierwszy uprawnienia nowo nabyte. Natomiast brak jest podstaw, aby wskazówki wynikające z tego przepisu stosować do uprawnień wcześniej nabytych, w odniesieniu do których wpis do dokumentu prawa jazdy jest jedynie powtórzeniem informacji o dotychczas posiadanych uprawnieniach stwierdzonych w poprzednio wydanym prawie jazdy (na podstawie ostatecznej decyzji w przedmiocie nadania tych uprawnień). W świetle powyższych rozważań drugorzędnego znaczenia nabiera kwestia dotycząca treści wydanego skarżącemu zaświadczenia lekarskiego w oparciu o które ubiegał się o wydanie prawa jazdy w zakresie dotychczas nieposiadanej przez niego kategorii A. Istotne jest bowiem to, że skutki tego zaświadczenia dotyczą nowego uprawnienia a nie posiadanej dotychczas kategorii prawa jazdy, w związku z czym nie mogło zaświadczenie to stanowić uzasadnienia do podjęcia zakwestionowanej w skardze czynności materialno-technicznej. Organ nie mógł z uwagi na zaświadczenie lekarskie, które dotyczyło badań lekarskich w zakresie nabycia nowych uprawnień zmieniać wcześniejszych decyzji w tym zakresie. Tylko w przypadku nowo nabytych uprawnień data kolejnego badania mogła ograniczyć okres ich ważności. Skarżący przecież złożył wniosek o wydanie dokumentu prawa jazdy w związku z uzyskaniem dodatkowych uprawnień. Przyjęcie za poprawne stanowiska organu doprowadziłoby do sytuacji, w której złożenie wniosku o wymianę dokumentu prawa jazdy z powodu zmiany danych, o którym mowa w art. 18 ustawy, stwarzałoby podstawę do prowadzenia powtórnej weryfikacji posiadanych przez kierowcę uprawnień, w tym uprawnień nabytych bezterminowo. Ponadto podstawę prawną do cofnięcia lub ograniczenia uprawnień nabytych z mocy decyzji ostatecznej stanowiłyby przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy, co pozostaje w sprzeczności z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 zd. 2 k.p.a. Podsumowując, stwierdzić należy, że w razie ubiegania się o wydanie nowej kategorii uprawnień do kierowania pojazdami organ nie dokonuje weryfikacji już wcześniej nadanych uprawnień. Nie może też z uwagi na zaświadczenie lekarskie, które dotyczyło badań lekarskich w zakresie nabycia nowych uprawnień zmieniać wcześniejszych rozstrzygnięć w tym zakresie. Tylko w zakresie nowo nabytych uprawnień data kolejnego badania mogła ograniczyć okres ważności uprawnień. Rozszerzając to na pozostałe uprawnienia organ uczynił to bez podstawy prawnej, naruszając jednocześnie art. 18 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1b u.k.p. oraz § 29 rozporządzenia. Podkreślić należy, że organowi znane jest dobrze ww. jednolite stanowisko sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 21 października 2021 r. II GSK 1421/21, czy z dnia 21 marca 2017 I OSK 1686/15). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 cytowanej ustawy