III SA/Kr 798/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Niedźwiedź Sędziowie WSA Jakub Makuch WSA Marta Kisielowska (spr.) Protokolant starszy referent Dominika Duda-Malik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2026 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Tarnowie - Radosława Nowaka sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 24 marca 2025 r. nr SKO.Pod/4140/260/2025 w przedmiocie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i nakazu zwrotu dotacji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 24 marca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie (dalej: "Kolegium") uchyliło decyzję Wójta L. z 31 grudnia 2024 r. orzekającą o określeniu należności stanowiącej kwotę dotacji podlegającej zwrotowi w wysokości 12 403 zł z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez J. M. (dalej: "skarżący") wraz z odsetkami oraz nakazaniu dokonania zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami w terminie 14 dni na rachunek bankowy Gminy L. Jednocześnie, Kolegium orzekło co do istoty sprawy określając wysokość dotacji nienależnie pobranej przez skarżącego w kwocie 12 403 zł oraz zobowiązało go do zwrotu kwoty dotacji nienależnie pobranej do budżetu Gminy wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Postawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") w związku z art. 252 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 z późn. zm., dalej: "u.f.p."). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. 18 maja 2018 r. pomiędzy Gminą L. a skarżącym została zawarta umowa dotacji, której przedmiotem było określenie warunków przyznania dotacji w ramach Regulaminu ustalonego na podstawie projektu finansowanego z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020, Oś Priorytetowa 4 Regionalna polityka energetyczna Działanie 4.4 Redukcja emisji zanieczyszczeń do powietrza poddziałanie 4.4.2 Obniżenie poziomu niskiej emisji - SPR - polegającego na zmianie systemu ogrzewania opartego na paliwie stałym na ogrzewanie proekologiczne (paliwa gazowe). Stosownie do § 4 ust. 1 umowy, Gmina L. zobowiązała się do przekazania Inwestorowi dotacji w wysokości nie większej niż 12 903 zł, przy czym kwota dotacji do wypłaty miała zostać wyliczona na podstawie faktycznie poniesionych kosztów kwalifikowanych inwestycji. 9 października 2018 r. na podstawie umowy na rachunek skarżącego przekazana została dotacja w kwocie 12 403 zł. Wyrokiem z 14 lutego 2024 r. sygn. akt. [...] Sąd Rejonowy w Tarnowie II Wydział Karny uznał A. K. za winnego m.in. tego, że w nieustalonym dniu w okresie od 25.05.2018 r. do 14.09.2018 r. w miejscowości S. woj. [...], będąc uprawniony do wystawienia faktury VAT, działając w krótkich odstępach czasu, w wykonaniu z góry powziętego zamiaru, w celu osiągnięcia korzyści majątkowej przez skarżącego, wystawił dwie faktury VAT, w których poświadczył nieprawdę co do okoliczności mającej znaczenie prawne oraz o istotnym znaczeniu dla uzyskania dotacji, a to co do faktu demontażu i utylizacji kotła węglowego oraz zakupu kotła gazowego [...] pod adresem Ś. [...], [...] L.a (faktura VAT [...] z 11.06.2018 r.) a także wymiany urządzeń kotłowni węglowej z dostosowaniem do kotła gazowego i montażu przewodu powietrzno-spalinowego pod tym samym adresem (faktura [...] z 11.06.2018 r.), a następnie włączył je do ewidencji podatkowej i przekazał skarżącemu w zamiarze, by skarżący wprowadził w błąd pracowników Urzędu Gminy L. co do spełnienia warunków uzyskania dotacji w ramach projektu: Redukcja Emisji C02 w Gminie L. poprzez wymianę źródeł ciepła w gospodarstwach domowych (paliwa gazowe) w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020, Oś Priorytetowa 4. Regionalna polityka energetyczna Działanie 4.4 Redukcja emisji zanieczyszczeń do powietrza, poddziałanie 4.4.2 Obniżenie poziomu niskiej emisji - SPR i doprowadził Gminę L. - organ dysponujący środkami publicznymi do niekorzystnego rozporządzenia mieniem poprzez wypłatę kwoty dotacji w rozmiarze 12 403 zł, czym ułatwił mu popełnienie tego czynu. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 25 września 2024 r. Pismem z 7 listopada 2024 r. Wójt Gminy wezwał skarżącego do wykonania obowiązku zwrotu dotacji 12 403 zł wraz z odsetkami w wysokości 8 404 zł. Kolejno pismem z dnia 28 listopada 2024 r. Wójt Gminy zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji o zwrocie dotacji wynikającej z umowy z 18 maja 2018 r. Decyzją z 31 grudnia 2024 r. Wójt Gminy orzekł o określeniu wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczaniem przez skarżącego w kwocie 12 403 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od dnia 9 października 2018 r., które na dzień 31 grudnia 2024 r. wynosiły 8 670 zł oraz nakazał zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji na rachunek bankowy Gminy L. W uzasadnieniu decyzji organ, wskazał, że zobowiązanie do zwrotu dotacji powstało w związku z wydatkowaniem środków niezgodnie z przeznaczeniem. W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. wskazując na przedawnienie możliwości dochodzenia zwrotu dotacji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzją z 24 marca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta L. i orzekło co do istoty sprawy określając wysokość dotacji nienależnie pobranej przez skarżącego w kwocie 12 403 zł oraz zobowiązując go do zwrotu kwoty dotacji nienależnie pobranej do budżetu Gminy L. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że dotacja wykorzystywana niezgodnie z przeznaczeniem, to wydatkowanie przez beneficjenta przekazanych mu środków finansowych w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obwiązującego prawa. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji dokonał wadliwej kwalifikacji zaistniałego w sprawie zdarzenia z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, ponieważ w niniejszym przypadku doszło nie tyle do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, co do pobrania dotacji nienależnej w rozumieniu art. 252 ust. 4 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem, dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej. Organ II instancji wskazał, że skarżący pobrał dotację 9 października 2018 r., a podstawą jej wypłaty były faktury z 11 czerwca 2018 r., co do których Sąd Rejonowy w Tarnowie wyrokiem z dnia 14 lutego 2024 r. sygn. akt. [...] stwierdził, że poświadczały one nieprawdę co do okoliczności mającej znaczenie prawne oraz o istotnym znaczeniu dla uzyskania dotacji, a to co do faktu demontażu i utylizacji kotła węglowego oraz zakupu kotła gazowego [...] pod adresem zamieszkania skarżącego, a także wymiany urządzeń kotłowni węglowej z dostosowaniem do kotła gazowego i montażu przewodu powietrzno-spalinowego pod tym samym adresem. Tym samym, w ocenie Kolegium pobranie dotacji stanowiło de facto refundację wydatków, które miały zostać rzekomo poniesione przez inwestora (skarżącego). Kolegium zwróciło uwagę, iż skarżący jako inwestor swoim działaniem nie naruszył wymagań niezbędnych dla zachowania trwałości projektu, co potencjalnie w ocenie Kolegium mogłoby uzasadniać potraktowanie dotacji jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, ale pobrał dotację nie będąc do tego w ogóle uprawnionym. Taka dotacja podlega zatem zakwalifikowaniu jako pobrana nienależnie, a nie wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem. W związku z powyższym Kolegium uznało, iż zachodzi konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i wydania orzeczenia co do istoty sprawy ze wskazaniem prawidłowej kwalifikacji nienależnie pobranej dotacji. Ponadto organ wskazał, iż w przypadku dotacji pobranej nienależnie, odsetki liczone są zgodnie z art. 252 ust. 6 pkt 2 w zw. z ust. 3 u.f.p., a zatem nalicza się je od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2. Natomiast, termin do zwrotu dotacji rozpoczyna swój bieg po upływie 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności stanowiących podstawę uznania dotacji za pobraną nienależnie. Obowiązek wyliczenia i zapłaty odsetek w prawidłowej wysokości należy do podatnika z mocy samego prawa. W ocenie Kolegium zarzuty podniesione przez skarżącego w odwołaniu nie zasługiwały one na uwzględnienie, bowiem nie można mówić o przedawnieniu zobowiązania do zwrotu dotacji. Stosownie do art. 3 ust. 1 rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 r. Nr 312, str. 1), okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości. W niniejszej sprawie z treści § 9 ust. 1 zawartej ze skarżącym umowy wynika, że jeżeli w okresie 5 lat od zakończenia i rozliczenia projektu przez Gminę usunie on nowe źródło ciepła, na realizację którego została udzielona dotacja, zainstaluje inne (drugie) źródło ciepła, bądź zaniecha korzystania z paliw ekologicznych lub odmówi poddania się kontroli, bądź dokumenty na których podstawie przyznano dotację okażą się fałszywe lub błędne, inwestor jest zobowiązany w terminie 14 dni od momentu wystąpienia wyżej wymienionej okoliczności do zwrotu udzielonej dotacji wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia otrzymania dotacji do dnia jej zwrotu. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż rozliczenie przez Gminę dotacji z umowy zawartej ze skarżącym z Instytucją Zarządzającą nastąpiło 2 września 2020 r., w związku z tym termin przedawnienia w niniejszej sprawie nie upłynął. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie: - art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 111 z późn. zm., dalej: "o.p.") poprzez jego niezastosowanie i doręczenie decyzji pomimo upływu terminu przedawnienia dla dochodzenia zwrotu dotacji otrzymanej w 2018 r.; - art. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L 1995.312.1) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż jest to przepis szczególny, w sytuacji, gdy cytowane rozporządzenie ogranicza się do ustanowienia ogólnych przepisów w dziedzinie kontroli oraz sankcji w celu ochrony interesów finansowych Unii, zaś odzyskanie niewłaściwie zastosowanych środków odbywa się na podstawie innych przepisów, zwanych sektorowymi i krajowymi, co doprowadziło do błędnego uznania, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 70 o.p., a tym samym doprowadziło do bezzasadnego oddalenia odwołania; - art. 70 § 1 o.p. poprzez jego błędną wykładnię i wskazanie, że w niniejszej sprawie powyższy przepis nie ma zastosowania, w sytuacji, gdy w myśl art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w tym art. 70 o.p. czego konsekwencją było błędne uznanie, iż w sprawie nie doszło do przedawnienia; - art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 w związku z art. 252 u.f.p. poprzez błędną wykładnię, bowiem w sytuacji, gdy SKO w Tarnowie przyjął, iż terminy użyte w art. 252 u.f.p. powinny być interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" na gruncie przepisów unijnych, zatem termin przedawnienia należy liczyć od dnia przekazania środków, zgodnie z powyższym przepisem; - art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 w zw. z 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji w części istotnej dla rozstrzygnięcia, w szczególności niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także brak wyjaśnienia podstawy prawnej wydania decyzji, a w konsekwencji tych uchybień błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że kwota wskazana w decyzji podlega zwrotowi jako dotacja nieprzedawniona. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie, gdyż decyzje zostały wydane bezpodstawnie i z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sąd wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną, ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w tak określonych granicach wykazała, że nie zawiera ona wad dających podstawę uchylenia decyzji, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie. W niniejszej sprawie niesporne były okoliczności faktyczne. Skarżący dokonał wymiany źródła ciepła przed zawarciem umowy o dofinansowanie. Następnie uzyskał faktury, które miały wykazać, że do wymiany źródła ciepła oraz utylizacji starego źródła ciepła doszło po podpisaniu umowy o dotację. Sąd Rejonowy w Tarnowie wyrokiem z 14 lutego 2024 r. umorzył postępowanie karne przeciwko skarżącemu o przestępstwo określone w art. 286 § 1 w zw. z art. 297 k.k. z uwagi na znikomą społeczną szkodliwość czynu. Z wyroku karnego wynika, że skarżący popełnił zarzucany mu czyn. W rezultacie, za niesporne należało uznać okoliczności faktyczne sprawy związane z brakiem podstaw prawnych do uzyskania przez skarżącego dotacji (brak spełnienia warunków jej uzyskania). Podkreślić bowiem należy, że przesłanką stosowania umorzenia postępowania z powodu znikomej szkodliwości społecznej czynu jest ustalenie, że czyn sprawcy zarówno pod względem przedmiotowym, jak i podmiotowym wypełnia znamiona czynu zabronionego przez ustawę karną, a tylko ze względu na znikomy stopień społecznego niebezpieczeństwa nie stanowi przestępstwa (wyrok SN z 13.05.1977 r., IV KR 81/77, OSNKW 1977/7–8, poz. 88). Nie budzi wątpliwości Sądu, że celem umowy zawartej przez skarżącego z Gminą L., jak i Programu Operacyjnego na lata 2014 do 2020, było uzyskanie środków na wymianę źródła ciepła i utylizację starego, a nie refinansowanie już dokonanej inwestycji. Tym samym, zasadnie uznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie w zaskarżonej decyzji, że skarżący pobrał dotację nienależnie – nie spełniał bowiem warunków jej uzyskania w dacie zawarcia umowy. Zdaniem Sądu dopuszczalna była – w oparciu o dokonane przez organ I instancji ustalenia faktyczne – ich odmienna ocena prawna dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, skutkująca uchyleniem decyzji organu I instancji oraz orzeczeniem co do istoty sprawy na podstawie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem, w sytuacji gdy organ odwoławczy na gruncie tego samego stanu faktycznego wyrazi odmienną ocenę prawną niż to uczynił organ pierwszej instancji, nie można zasadnie twierdzić, że takie postępowanie narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2013 r., I FSK 570/12, wyrok NSA z 18 listopada 2021 r., II GSK 1327/21). Równocześnie, prawidłowo organ II instancji wyjaśnił, że uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy nie narusza zakazu reformationis in peius. Sporną okolicznością – podnoszoną przez skarżącego na etapie postępowania odwoławczego i sądowoadministracyjnego – jest ocena, czy doszło do przedawnienia możliwości zwrotu dotacji pobranej przez skarżącego bez podstawy prawnej. Należy wskazać, że zgodnie z zasadą legalizmu, organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem powinny brać pod uwagę okoliczność przedawnienia możliwości zwrotu dotacji z urzędu (por. M. Wincenciak, Przedawnienie w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2019 r., s. 218). W rezultacie, kluczowa dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jest kwestia, czy doszło do przedawnienia możliwości żądania od skarżącego zwrotu nienależnie pobranej dotacji. W stanie prawnym niniejszej sprawy kwestie przedawnienia zostały uregulowane zarówno na poziomie prawa krajowego, jak i prawa unijnego, a zatem ocena legalności zaskarżonej decyzji powinna uwzględniać łącznie regulacje zawarte w prawie unijnym i prawie krajowym. Jak stanowi art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. L 312 z 23.12.1995, s. 1-4 dalej: "rozporządzenie") okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. 2. Okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. Okres ten biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji. Przypadki przerwania i zawieszenia okresu przedawnienia zostaną uregulowane we właściwych przepisach prawa krajowego. 3. Państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2. Zgodnie z art. 1 ust. 2 rozporządzenia, nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Zgodnie natomiast z art. 65a ust. 1 u.f.p. zobowiązanie do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od dnia: 1) w którym decyzja, o której mowa w art. 189 ust. 3b, albo decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9, stała się ostateczna, albo 1a) wypłaty salda, o którym mowa w art. 100 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej (Dz. Urz. UE L 231 z 30.06.2021, str. 159, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem ogólnym", w odniesieniu do roku obrachunkowego obejmującego okres 1 lipca 2029 r.-30 czerwca 2030 r., albo 2) wypłaty salda końcowego, o którym mowa w: a) art. 89 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, str. 25, z późn. zm.) albo b) art. 86 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. Urz. UE L 223 z 15.08.2006, str. 1, z późn. zm.), albo c) art. 141 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 320, z późn. zm.) – w zależności od tego, który z tych terminów nastąpi później. Przepisy ust. 1 stosuje się odpowiednio do środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2 (ust. 3). Zgodnie z art. 60 pkt 6 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych: należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności. Należy zatem wskazać, że prawo unijne w art. 3 rozporządzenia określa czteroletni termin przedawnienia, początek biegu terminu przedawnienia – moment dopuszczenia się nieprawidłowości, a także określa przesłanki przerwania biegu terminu przedawnienia. Z kolei, prawo krajowe (art. 66a u.f.p.) określa termin przedawnienia – 5 lat oraz określa początek biegu terminu – wypłata salda końcowego. Tym samym, należy stwierdzić, że prawo krajowe określa odmienny termin przedawnienia (dłuższy niż prawie unijnym), a także odmiennie wyznacza początek biegu terminu. Zgodnie z art. 288 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Podkreślić należy, że art. 3 ust. 3 rozporządzenia daje państwom członkowskim prawo do określenia dłuższego terminu przedawnienia. Również orzecznictwo TSUE dopuszcza konsekwentnie ustalenie dłuższego terminu przedawnienia (por. wyrok TSUE z 6 lutego 2025 r. w sprawie C-42/24 Emporiki Serron AE – Emporias kai Diathesis Agrotikon Proionton, ECLI:EU:C:2025:56). Trybunał podkreśla, że art. 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym ustalającym termin przedawnienia dłuższy niż termin przewidziany w art. 3 ust. 1, z zastrzeżeniem poszanowania zasady proporcjonalności. Przepisy te stoją natomiast na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które przewidują, że ten termin przedawnienia biegnie od dnia, w którym organy krajowe stwierdziły nieprawidłowość w odniesieniu do przepisów tego rozporządzenia. TSUE wskazał również, że art. 3 ust. 1 akapit czwarty rozporządzenia nr 2988/95 należy interpretować w ten sposób, że w przypadku gdy państwo członkowskie skorzystało z przewidzianej w art. 3 ust. 3 tego rozporządzenia możliwości ustanowienia terminu przedawnienia dłuższego niż czteroletni termin przedawnienia przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy wspomnianego rozporządzenia, to nieprzekraczalny termin przedawnienia ustalony w tym art. 3 ust. 1 akapit czwarty należy obliczać poprzez odniesienie do tego dłuższego terminu przedawnienia. Tym samym, z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wynika, że państwa członkowskie UE nie mogą inaczej określić początku terminu przedawnienia, określa go prawo unijne – jest to moment powstania nieprawidłowości, ale mogą odmiennie określić termin przedawnienia. Należy zatem stwierdzić, że pomiędzy art. 66 a ust. 1 u.f.p. a art. 3 ust. 1 rozporządzenia zachodzi kolizja w zakresie określenia początku biegu terminu przedawnienia. Zgodnie z zasadą pierwszeństwa organy administracji publicznej oraz sądy krajowe zobowiązane są do zapewnienia pełnej skuteczności normom prawa unijnego oraz niestosowania norm prawa krajowego sprzecznych z prawem unijnym (por. orzeczenia w sprawach: wyrok TSUE z dnia 9 marca1978 r. C- 106/77, Amministrazione delle Finanze dello Stato v. Simmenthal S.A., ECLI:EU:C:1978:49; oraz z dnia 15 lipca 1964 r., C-6/64, Flaminio Costa v. E.N.E.L., ECLI:EU:C:1964:66). W ocenie Sądu w procesie stosowania prawa administracyjnego we współczesnym systemie prawnym możliwe są sytuacje, w których podstawę działania organów administracji publicznej będzie stanowić norma skonstruowana na podstawie przepisów ustanowionych przez różne centra prawodawcze (norma multicentryczna). Z zastosowaniem normy multicentrycznej można mieć do czynienia wówczas, gdy w sprawie znajdują zastosowanie przepisy prawa krajowego, unijnego bądź międzynarodowego, jednakże na podstawie źródeł prawa krajowego, unijnego bądź międzynarodowego nie da się określić wszystkich elementów stosowanej normy, powstaje więc potrzeba poszukiwania ich w źródłach wywodzących się z różnych systemów prawa. W sytuacji zaistnienia sprzeczności pomiędzy normami krajową i unijną, zgodnie z derywacyjną koncepcją wykładni, można wyinterpretować normę prawną z przepisów prawa krajowego i unijnego, w ten sposób unikając sprzeczności pomiędzy normami, a w rezultacie uniknąć potrzeby rozstrzygnięcia kolizji. Zgodnie bowiem z zasadą legalności i bezpośrednim obowiązywaniem prawa administracyjnego istnienie normy kompetencyjnej zobowiązuje organ do działania, do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zdaniem Sądu, przedawnienie w niniejszej sprawie określa zatem norma, której elementy wyznacza prawo unijne (art. 3 rozporządzenia) oraz prawo krajowe (art. 66a u.f.p.), a zatem norma multicentryczna (por. W. Jakimowicz, Podstawy prawa administracyjnego. Wykłady dla znudzonych, Warszawa 2025 r., s. 240 in.), z pominięciem części normy określonej w art. 66a u.f.p. określającej niezgodnie z prawem unijnym początek biegu terminu przedawnienia. Tym samym podstawę oceny przedawnienia możliwości żądania zwrotu nienależnie pobranej dotacji stanowić będzie norma multicentryczna – skonstruowana w oparciu o przepisy zawarte w rozporządzeniu oraz art. 65 u.f.p., przy czym prawo krajowe wyznacza jedynie termin przedawnienia (5 lat), a prawo unijne początek biegu terminu oraz okoliczności powodujące przerwę w biegu terminu. Początek biegu terminu przedawnienia wyznacza zatem art. 3 rozporządzenia - moment dopuszczenia się nieprawidłowości przez skarżącego, a zatem zawarcie umowy – w oparciu nieprawdziwe dane i faktury. Bez znaczenia dla początku biegu terminu przedawnienia będzie zatem kwestia momentu wykrycia naruszenia, czy też – jak określono w art. 66a ust. 1 pkt 2 u.f.p., wypłaty salda końcowego. W rezultacie, w przypadku skarżącego początek biegu przedawnienia stanowi dzień 18 maja 2018 r., czyli dzień podpisania umowy – dzień dopuszczenia się nieprawidłowości. Zdaniem Sądu – ustawodawca krajowy miał prawo wprowadzić dłuższy termin przedawnienia – tak jak to miało miejsce w art. 66a – czyli termin 5 letni, nie mógł jednak zmienić ustalonego w rozporządzeniu początku jego biegu. W rezultacie, początek biegu terminu wyznaczyła data zawarcia umowy, a termin przedawnienia wynosi 5 lat. Tym samym należy stwierdzić, że termin przedawnienia – w przypadku braku zaistnienia okoliczności powodujących jego przerwanie bądź zawieszenie – upłynąłby 18 maja 2023 r. Należy jednak wskazać, że zgodnie z art. 3 rozporządzenia przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. Istotą przerwania biegu terminu przedawnienia jest, że czas który upłynął od początku biegu terminu do zaistnienia przyczyny powodującej jego przerwanie uważa się za niebyły (por. M. Wincenciak, jw. s. 331 i n.). W niniejszej sprawie – przeciwko skarżącemu było prowadzone postępowanie karne, a zarzuty zostały przedstawione skarżącemu postanowieniem z 22 kwietnia 2022 r. (k. 200), a zatem przed upływem terminu przedawnienia. Postępowanie karne zakończyło się wydaniem przez Sąd Rejonowy w Tarnowie wyroku z dnia 14 lutego 2024 r. W rezultacie, od zakończenia postępowania karnego termin przedawnienia biegł na nowo, a wydanie decyzji ostatecznej 22 marca 2025 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie pozostaje w zgodzie z art. 3 rozporządzenia regulującym maksymalny okres przedawnienia. Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził, że brak było podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do przedawnienia możliwości żądania zwrotu bezpodstawnie pobranej dotacji. Sąd dostrzega niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie rozpoznania podniesionego przez skarżącego zarzutu przedawnienia. Organ II instancji prawidłowo przywołał art. 3 rozporządzenia, prawidłowo przywołał okoliczność 5-letniego terminu przedawnienia, natomiast wadliwie określił początek biegu terminu przedawnienia – odwołując się do rozliczenia przez Gminę L. dotacji z umowy. Równocześnie, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego uzasadni uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa "mające wpływ na wynik sprawy". Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz wyd. IX, WKP 2024). W ocenie Sądu, gdyby organ prawidłowo zastosował normy rozporządzenia i u.f.p. treść decyzji byłaby tożsama, z tej przyczyny Sąd skargę oddalił. Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez skarżącego, że ocena przedawnienia w niniejszej sprawie powinna zostać dokonana z zastosowaniem art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 111 ze zm., dalej: "o.p."), który stanowi, że zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku, należy wskazać, że zgodnie z art. 60 pkt 6 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych: należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności. W rezultacie, brak jest podstaw do zastosowania w sprawie powołanych w skardze przepisów Ordynacji podatkowej, ponieważ kwoty nienależnie pobranych dotacji stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, a u.f.p. zawiera regulację dotyczącą terminu ich przedawnienia. Mając na względzie powyższe z uwagi na fakt, że decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które nie miało wpływu na treść decyzji, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.