III SA/Kr 799/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Niedźwiedź Sędziowie WSA Jakub Makuch (spr.) WSA Marta Kisielowska Protokolant starszy referent Dominika Duda-Malik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2026 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Tarnowie - Radosława Nowaka sprawy ze skargi M. T., K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 24 marca 2025 r. nr SKO.Pod/4140/259/2025 w przedmiocie określenia wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i nakazu zwrotu dotacji oddala skargę. Przedmiotem skargi M. T. oraz K. T. była decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie z 24.03.2025 r. (znak SKO.Pod/4140/259/2025) uchylającą decyzję Wójta Gminy L. nr 1/2024 z 31.12.2024 r. (znak: F.3162.2.2024) o określeniu wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczaniem i - orzekającą w ten sposób, że określa wysokość dotacji pobranej przez M. T. i K. T. nienależnie w kwocie 13 992 zł oraz zobowiązuje do zwrotu kwoty nienależnie pobranej do budżetu Gminy L. wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1. W dniu 12 marca 2018 r. pomiędzy Gminą L., a M. T. i K. T., jako inwestorami, została zawarta umowa dotacji nr 2/2018, której przedmiotem było określenie warunków przyznania dotacji w ramach Regulaminu ustalonego na podstawie projektu finansowanego z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020, Oś Priorytetowa 4. Regionalna polityka energetyczna Działanie 4.4 Redukcja emisji zanieczyszczeń do powietrza, poddziałanie 4.4.2 Obniżenie poziomu niskiej emisji - SPR - polegającego na zmianie systemu ogrzewania opartego na paliwie stałym na ogrzewanie proekologiczne (paliwa gazowe). Stosownie do § 4 ust. 1 umowy, Gmina zobowiązała się do przekazania inwestorowi dotacji w wysokości nie większej niż 13 992 zł, przy czym kwota dotacji do wypłaty zostanie wyliczona na podstawie faktycznie poniesionych kosztów kwalifikowanych inwestycji. Stosownie do z § 9 ust. 1 umowy, jeżeli w okresie 5 lat od zakończenia i rozliczenia Projektu przez Gminę L. usunie nowe źródło ciepła, na realizację którego została udzielona dotacja, zainstaluje inne (drugie) źródło c.o., bądź zaniecha korzystania z paliw ekologicznych lub odmówi poddania się kontroli, bądź dokumenty, na których podstawie przyznano dotację okażą się fałszywe lub błędne, Inwestor jest zobowiązany w terminie 14 dni od momentu wystąpienia wyżej wymienionej okoliczności do zwrotu udzielonej dotacji wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia otrzymania dotacji do dnia jej zwrotu. Zwrot następuje na podstawie art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. 2. W dniu 11 czerwca 2018 r. na podstawie powyższej umowy na rachunek bankowy Inwestora przekazana została dotacja w kwocie 13 992 zł. 3. Wyrokiem z 14 lutego 2024 r. (sygn. akt. [...]) Sąd Rejonowy w Tarnowie II Wydział Karny uznał A. K. za winnego m.in. tego, że w nieustalonym dniu w okresie od 10.03.2018 r. do 17.04.2018 r. w miejscowości S. woj. dolnośląskiego, będąc uprawniony do wystawienia faktury VAT, działając w krótkich odstępach czasu, w wykonaniu z góry powziętego zamiaru, w celu osiągnięcia korzyści majątkowej przez M. T. wystawił faktury VAT, w których poświadczył nieprawdę co do okoliczności mającej znaczenie prawne oraz o istotnym znaczeniu dla uzyskania dotacji, a to co do faktu demontażu i utylizacji kotła węglowego oraz zakupu kotła gazowego B. pod adresem ul. R. [...], L. (faktura VAT [...] z 26.03.2018 r.) a także wymiany urządzeń kotłowni węglowej z dostosowaniem do kotła gazowego i montażu przewodu powietrzno-spalinowego pod tym samym adresem (faktura VAT [...] z 3.03.2018 r.), a następnie włączył je do ewidencji podatkowej i przekazał M. T. w zamiarze, by ten wprowadził w błąd pracowników Urzędu Gminy L. co do spełnienia warunków uzyskania dotacji w ramach projektu: Redukcja Emisji CO2 w Gminie L. poprzez wymianę źródeł ciepła w gospodarstwach domowych (paliwa gazowe) w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020, Oś Priorytetowa 4. Regionalna polityka energetyczna Działanie 4.4 Redukcja emisji zanieczyszczeń do powietrza, poddziałanie 4.4.2 Obniżenie poziomu niskiej emisji - SPR i doprowadził Gminę L. - organ dysponujący środkami publicznymi do niekorzystnego rozporządzenia mieniem poprzez wypłatę kwoty dotacji w rozmiarze 13 992 zł, czym ułatwił mu popełnienie tego czynu. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 25 września 2024 r. W punkcie VIII wyroku Sąd Karny, na mocy art. 17 par. 1 pkt 3 k.p.k. umorzył postępowanie karne prowadzone przeciwko M. T. (znikoma społeczna szkodliwość czynu). 4. Pismem z 7 listopada 2024 r. Wójt Gmina L. wezwał M. i K. T. do wykonania obowiązku zwrotu dotacji 13 992 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od dnia 11 czerwca 2018 r., które na dzień sporządzenia niniejszego pisma wynoszą 9 849 zł. 5. Pismem z 28 listopada 2024 r. Wójt Gmina L. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji o zwrocie dotacji wynikającej z umowy nr [...] z dnia 12 marca 2018 r. 6. Decyzją z 31 grudnia 2024 r. Wójt Gminy L. orzekł o określeniu wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczaniem przez M. T. i K. T. w wysokości 13 992 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od dnia 11 czerwca 2018 r., które na dzień 31 grudnia 2024 r. wynoszą 10 149 zł oraz nakazaniu dokonania zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. W uzasadnieniu organ powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje z mocy zaistnienia określonych okoliczności faktycznych, którą jest wydatkowanie środków niezgodnie z przeznaczeniem. Organ zaznaczył, że odsetki od kwot dotacji podlegających zwrotowi stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, a obowiązek ich zapłaty powstaje z mocy prawa w związku z koniecznością zwrotu wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem środków publicznych. 7. W odwołaniu M. T. zarzucił naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo, iż możliwość dochodzenia przez organ dotujący zwrotu dotacji przedawniła się. Odwołujący podkreślił, że wynikający z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej pięcioletni termin przedawnienia, liczony od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności - w przypadku wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem - rozpoczyna swój bieg od dnia otrzymania tych środków przez dotowany podmiot i w takim terminie powinna zostać wydana i doręczona decyzja będąca podstawą zwrotu dotacji. 8. SKO w Tarnowie decyzją z 24 marca 2025 r. uchyliło decyzję objętą odwołaniem i orzekło co do istoty w ten sposób, że "określiło wysokość dotacji pobranej przez M. T. i K. T. nienależnie w kwocie 13 992 zł oraz zobowiązało do zwrotu kwoty nienależnie pobranej do budżetu Gminy L. wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych". W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że dotacja wykorzystywana niezgodnie z przeznaczeniem, to wydatkowanie przez beneficjenta przekazanych mu środków finansowych w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów, niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obwiązującego prawa. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji dokonał wadliwej kwalifikacji zaistniałego w sprawie zdarzenia z punktu widzenia przepisów prawa materialnego ponieważ w niniejszym przypadku doszło nie tyle do wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, co pobrania dotacji nienależnej w rozumieniu art. 252 ust. 4 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem, dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej. Sekwencja poszczególnych zdarzeń wskazuje bowiem, że w niniejszym przypadku do pobrania dotacji przez M. T. i K. T. doszło w dniu 11 czerwca 2018 r. Podstawą wypłaty tej dotacji były faktury z 26 marca 2018 r., w odniesieniu do których Sąd Rejonowy w Tarnowie wyrokiem z dnia 14 lutego 2024 r. (sygn. akt. [...]) stwierdził, że poświadczały one nieprawdę co do okoliczności mającej znaczenie prawne oraz o istotnym znaczeniu dla uzyskania dotacji, a to co do faktu demontażu i utylizacji kotła węglowego oraz zakupu kotła gazowego B. pod adresem ul. R. [...], L. a także wymiany urządzeń kotłowni węglowej z dostosowaniem do kotła gazowego i montażu przewodu powietrzno-spalinowego pod tym samym adresem. Tym samym w niniejszym przypadku pobranie dotacji stanowiło de facto refundację wydatków, które miały zostać rzekomo poniesione przez inwestora. Inwestor swoim działaniem nie naruszył zatem wymagań niezbędnych dla zachowania trwałości projektu, co potencjalnie mogłoby uzasadniać potraktowanie dotacji jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, ale pobrał dotację nie będąc ku temu w ogóle uprawnionym. Taka dotacja podlega zatem zakwalifikowaniu jako pobrana nienależnie, a nie wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem. Podkreśliło SKO, że w realiach sprawy zachodzi zatem konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i wydania orzeczenia co do istoty sprawy ze wskazaniem prawidłowej kwalifikacji nienależnie pobranej dotacji. Takiego rozstrzygnięcia nie wyklucza treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a, i wynikająca z niego zasady dwuinstancyjności. Rozstrzygnięcie to sprowadza się bowiem wyłącznie do zmiany kwalifikacji prawnej ustalonego w sprawie stanu faktycznego, który - co wymaga podkreślenia - nie wymagał uzupełnienia w istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy zakresie. Za dopuszczalnością takiej zmiany na etapie postępowania odwoławczego opowiedział się wyraźnie WSA we Wrocławiu w wyroku z 21.06.2023 r., III SA/Wr 274/22, wskazując, że konstytucyjne prawo do odwołania nie doznaje uszczerbku w razie wydania w drugiej instancji decyzji, która po raz pierwszy dokonuje określonej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, mimo że decyzja ta nie podlega już zaskarżeniu w toku instancji administracyjnych. Treścią prawa do odwołania nie jest bowiem uzyskania dwóch identycznych ocen tej samej kwestii. Nie można zatem mówić o naruszeniu zasady dwuinstancyjności nawet w sytuacji odmiennej kwalifikacji prawnej ustalonego w sprawie stanu faktycznego (wyrok z 24 września 2018 r., sygn. akt l FSK 1794/16, wyrok NSA z 29 listopada 2019 r. sygn. akt l FSK 1580/19). Organ odwoławczy zwrócił uwagę na wyrok WSA we Wrocławiu, gdzie Sąd podkreślił, że błędne zastosowanie prawa materialnego lub błędna jego wykładania nie stanowią natomiast same w sobie podstawy uchylenia decyzji organu l instancji w sytuacji gdy stan faktyczny jest wyjaśniony, a przepisy prawa procesowego dochowane. W takim przypadku organ odwoławczy (...) ma obowiązek uchylić decyzję l instancji i orzec co do istoty sprawy zgodnie art. 138 § 2 pkt 2 k.p.a.. Jeżeli bowiem organ administracji państwowej działający w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.), ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu l instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Takie też rozstrzygnięcie zostało wydane w niniejszej sprawie. Przeciwko możliwości wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 pkt 2 k.p.a. nie stoi także na przeszkodzie treść art. 139 k.p.a., zawierającego zakaz wydania orzeczenia na niekorzyść strony. Wręcz przeciwnie, decyzja organu odwoławczego jest dla strony korzystna. W przypadku dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, jak w niniejszym przypadku zakwalifikował ją Wójt Gminy L., odsetki od wymaganej do zwrotu kwoty dotacji podlegają obliczeniu stosownie do art. 252 ust. 6 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, a zatem nalicza się je począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. W przypadku natomiast dotacji pobranej nienależnie, odsetki te liczone są zgodnie z art. art. 252 ust 6 pkt 2 w związku z ust. 3 ustawy o finansach publicznych, a zatem nalicza się je od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2. Termin do zwrotu dotacji rozpoczyna natomiast swój bieg po upływie 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności stanowiących podstawę uznania dotacji za pobraną nienależnie. Zasadniczo zatem nie można wykluczyć, że stwierdzenie tych okoliczności nastąpiło już po wypłacie dotacji na rzecz inwestora, a co za tym idzie okres naliczania odsetek będzie krótszy. Ustalenie precyzyjnego momentu, od którego należy naliczać odsetki od dotacji podlegającej zwrotowi winno przy tym nastąpić w ramach postępowania egzekucyjnego. W art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, ustawodawca wskazał wyraźnie, że dotacje podlegają zwrotowi "wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych". W takim przypadku należy zwrócić uwagę na treść art. 55 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, zgodnie z którym odsetki za zwłokę wpłacane są bez wezwania organu podatkowego. W doktrynie podkreśla się, że w decyzji określającej (a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie) organu podatkowego wskazana jest tylko kwota podatku bez określenia wysokości odsetek. Odsetki samodzielnie powinien wyliczyć podatnik, wpłacając kwotę zaległości. Wpłata ta jest zarachowywana przez organ podatkowy na poczet należności głównej i odsetek w postanowieniu, na które służy zażalenie (art. 62 § 4 o.p.). Z tego postanowienia wynika, jaka jest kwota odsetek. Jeżeli podatnik nie zgadza się z wyliczoną przez organ wysokością odsetek, może złożyć zażalenie. Podkreślało SKO, że w orzecznictwie wskazuje się, że mimo iż zgodnie z art. 55 § 1 o.p. odsetki za zwłokę podlegają wpłacie bez wezwania organu podatkowego, a w myśl art. 53 § 3 tej ustawy do naliczenia odsetek zobowiązany jest m.in. podatnik, to organy podatkowe w przypadkach innych niż wymienione w art. 53a, art. 62 § 4, art. 66 § 5, art. 67a § 1 pkt 1 lub 2 i art. 76a § 1 o.p., w wydawanych rozstrzygnięciach powinny orzec o obowiązku - gdy takowy istnieje - naliczenia odsetek (tak wyrok NSA z 6.05.2014 r., l FSK 398/13, LEX nr 1480678). W orzecznictwie ukształtowanym na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych w zakresie dotyczącym zwrotu dotacji wskazuje się, że termin zwrotu dotacji i zapłacenia należnych od niej odsetek wynika z przepisów prawa (art. 252 ust. 1 u.f.p.), nie stanowi więc bezwzględnie koniecznego elementu decyzji określającej obowiązek zwrotu, wobec braku którego, niezawierająca go decyzja musiałaby zostać wyeliminowana z porządku prawnego (tak wyrok WSA w Rzeszowie z 28.01.2020 r., l SA/Rz 877/19, NSA w wyroku z 3 lutego 2021 r. sygn. akt l GSK 1704/20). Tym samym Kolegium ograniczyło się jedynie do stwierdzenia, że istnieje obowiązek zwrotu dotacji wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, a nie określało precyzyjnie kwoty, w jakiej odsetki te winny zostać uregulowane. Obowiązek wyliczenia i zapłaty odsetek w prawidłowej wysokości należy do podatnika z mocy samego prawa, a ewentualny przyszły spór o odsetki oraz sposób jego rozstrzygnięcia to zagadnienia pozostające poza granicami sprawy, mającej za przedmiot obowiązek zwrotu dotacji. W ocenie Kolegium zarzuty podniesione przez skarżącego w odwołaniu nie zasługiwały one na uwzględnienie, bowiem nie można mówić o przedawnieniu zobowiązania do zwrotu dotacji. Stosownie do art. 3 ust. 1 rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 r. Nr 312, str. 1), okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. W niniejszej sprawie, z treści § 9 ust. 1 zawartej z inwestorem umowy wynika, że jeżeli w okresie i- lat od zakończenia i rozliczenia Projektu przez Gminę L. usunie nowe źródło ciepła, na realizację którego została udzielona dotacja, zainstaluje inne (drugie) źródło c.o., bądź zaniecha korzystania z paliw ekologicznych lub odmówi poddania się kontroli, bądź dokumenty, na których podstawie przyznano dotację okażą się fałszywe lub błędne, Inwestor jest zobowiązany w terminie 14 dni od momentu wystąpienia wyżej wymienionej okoliczności do zwrotu udzielonej dotacji wraz odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia otrzymania dotacji do dnia jej zwrotu. SKO podkreśliło, ze z pisma Wójta Gminy L. z 22 stycznia 2025 r. przekazującego odwołanie wynika natomiast, że rozliczenie dotacji z umowy nr [...] przez gminę L. z Instytucją Zarządzającą miało miejsce w dniu 2 września 2020 r. Przewidziany w powyższych przepisach prawa wspólnotowego termin przedawnienia w niniejszej sprawie jeszcze nie upłynął, a tym samym organ pierwszej instancji może skutecznie wydać rozstrzygniecie w przedmiocie zwrotu dotacji. 9. W skardze na opisaną decyzję skarżący zarzucili naruszenie: a) art. 70 § 1 O.p. poprzez jego niezastosowanie i doręczenie decyzji pomimo upływu terminu przedawnienia dla dochodzenia zwrotu dotacji otrzymanej w 2018 r.; b) art. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L 1995.312.ł) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż jest to przepis szczególny, w sytuacji gdy cytowane rozporządzenie ogranicza się do ustanowienia ogólnych przepisów w dziedzinie kontroli oraz sankcji w celu ochrony interesów finansowych Unii, zaś odzyskanie niewłaściwie zastosowanych środków odbywa się na podstawie innych przepisów, zwanych sektorowymi i krajowymi, co doprowadziło do błędnego uznania, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 70 op, a tym samym doprowadziło do bezzasadnego oddalenia odwołania; c) art. 70 § 1 op poprzez jego błędną i wskazanie, iż w niniejszej sprawie powyższe przepis nie ma zastosowania, w sytuacji gdy w myśl art. 67 ufp do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w tym art. 70 op czego konsekwencję było błędne uznanie, iż w sprawie nie doszło do przedawnienia i tym samym bezzasadne oddalenie skargi; d) art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 w związku z art. 252 ufp poprzez błędną wykładnię, bowiem w sytuacji gdy SKO w Tarnowie przyjął, iż terminy użyte w art. 252 ufp powinny być interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" na gruncie przepisów unijnych, zatem termin przedawnienia należy liczyć od dnia przekazania środków, zgodnie z powyższym przepisem; e) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 w zw. z 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji w części istotnej dla rozstrzygnięcia, w szczególności niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także brak wyjaśnienia podstawy prawnej wydania decyzji, a w konsekwencji tych uchybień błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że kwota wskazana w decyzji podlega zwrotowi jako dotacja nieprzedawniona i niezasadnym przyjęciu wobec skarżących, że wyrok NSA z 26 listopada 2020 r., I GSK 379/18, ma zastosowanie w sytuacji, gdy ten wyrok ten dotyczy Beneficjentów jakimi są gminy osi relacji z Instytucją Zarządzającą. Skarżący domagali się uchylenia obu zaskarżonych decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. 10. W odpowiedzi na skargę SKO w Tarnowie domagało się jej oddalenia. 11. Do postępowania sądowego przystąpił Prokurator Prokuratury Rejonowej w Tarnowie. Do pisma z 3.03.2026 r. Prokurator załączył postanowienie z 29 kwietnia 2022 r. (PR [...]) o przedstawieniu skarżącemu M. T. zarzutów w sprawie o przestępstwo z art. 286 par. 1 k.k. (wprowadzenie w błąd pracowników Urzędu Gminy L. w celu niekorzystnego rozporządzenia mieniem z tytułu przyznanej dotacji w kwocie 13 992 z). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: 12. Skarga podlegała oddaleniu. 13. W sprawie niesporne były okoliczności faktyczne. Skarżący dokonał wymiany źródła ciepła przed zawarciem umowy o dofinansowanie. Następnie uzyskał faktury, które miały wykazać, że do wymiany źródła ciepła oraz utylizacji starego źródła ciepła doszło po podpisaniu umowy o dotację. Sąd Rejonowy w Tarnowie wyrokiem z dnia 14 lutego 2024 r. umorzył postępowanie karne przeciwko skarżącemu o przestępstwo określone w art. 286 § 1 w zw. z art. 297 k.k. z uwagi na znikomą społeczną szkodliwość czynu. Z wyroku karnego wynika, że skarżący popełnił zarzucany mu czyn. W rezultacie, za niesporne należało uznać okoliczności faktyczne sprawy związane z brakiem podstaw prawnych do uzyskania przez skarżącego dotacji (brak spełnienia warunków jej uzyskania). Podkreślić bowiem należy, że przesłanką stosowania umorzenia postępowania z powodu znikomej szkodliwości społecznej czynu jest ustalenie, że czyn sprawcy zarówno pod względem przedmiotowym, jak i podmiotowym wypełnia znamiona czynu zabronionego przez ustawę karną, a tylko ze względu na znikomy stopień społecznego niebezpieczeństwa nie stanowi przestępstwa (wyrok SN z 13.05.1977 r., IV KR 81/77, OSNKW 1977/7–8, poz. 88). Nie budzi wątpliwości Sądu, że celem umowy zawartej przez skarżącego z Gminą L., jak i Programu Operacyjnego na lata 2014 do 2020, było uzyskanie środków na wymianę źródła ciepła i utylizację starego, a nie refinansowanie już dokonanej inwestycji. Tym samym, zasadnie uznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie w zaskarżonej decyzji, że skarżący pobrał dotację nienależnie – nie spełniał bowiem warunków jej uzyskania w dacie zawarcia umowy. Zdaniem Sądu dopuszczalna była – w oparciu o dokonane przez organ I instancji ustalenia faktyczne – ich odmienna ocena prawna dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, skutkująca uchyleniem decyzji organu I instancji oraz orzeczeniem co do istoty sprawy na podstawie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem, w sytuacji gdy organ odwoławczy na gruncie tego samego stanu faktycznego wyrazi odmienną ocenę prawną niż to uczynił organ pierwszej instancji, nie można zasadnie twierdzić, że takie postępowanie narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania (wyrok NSA z 13 marca 2013 r., I FSK 570/12, wyrok NSA z 18 listopada 2021 r., II GSK 1327/21). Równocześnie, prawidłowo organ II instancji wyjaśnił, że uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy nie narusza zakazu reformationis in peius. 14. Sporną okolicznością – podnoszoną przez skarżącego na etapie postępowania odwoławczego i sądowoadministracyjnego – była ocena tego, czy doszło do przedawnienia możliwości zwrotu dotacji pobranej przez skarżącego bez podstawy prawnej. Zajmując stanowisko względem tej kwestii należy wskazać, że zgodnie z zasadą legalizmu, organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem powinny brać pod uwagę okoliczność przedawnienia możliwości zwrotu dotacji z urzędu. W rezultacie, kluczowa dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jest kwestia, czy doszło do przedawnienia możliwości żądania od skarżącego zwrotu nienależnie pobranej dotacji (por. M. Wincenciak, Przedawnienie w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2019 r., s. 218). W stanie prawnym sprawy kwestie przedawnienia zostały uregulowane zarówno na poziomie prawa krajowego, jak i prawa unijnego, a zatem ocena legalności zaskarżonej decyzji powinna uwzględniać łącznie regulacje zawarte w prawie unijnym i prawie krajowym. Jak stanowi art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. L 312 z 23.12.1995, s. 1-4 dalej: "rozporządzenie") okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. 2. Okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. Okres ten biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji. Przypadki przerwania i zawieszenia okresu przedawnienia zostaną uregulowane we właściwych przepisach prawa krajowego. 3. Państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2. Zgodnie z art. 1 ust. 2 rozporządzenia, nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Zgodnie natomiast z art. 65a ust. 1 u.f.p. zobowiązanie do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od dnia: 1) w którym decyzja, o której mowa w art. 189 ust. 3b, albo decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9, stała się ostateczna, albo 1a) wypłaty salda, o którym mowa w art. 100 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej (Dz. Urz. UE L 231 z 30.06.2021, str. 159, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem ogólnym", w odniesieniu do roku obrachunkowego obejmującego okres 1 lipca 2029 r.-30 czerwca 2030 r., albo 2) wypłaty salda końcowego, o którym mowa w: a) art. 89 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, str. 25, z późn. zm.) albo b) art. 86 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. Urz. UE L 223 z 15.08.2006, str. 1, z późn. zm.), albo c) art. 141 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 320, z późn. zm.) - w zależności od tego, który z tych terminów nastąpi później. Przepisy ust. 1 stosuje się odpowiednio do środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2 (ust. 3). Zgodnie z art. 60 pkt 6 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych: należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności. Należy zatem stwierdzić, że prawo unijne w art. 3 rozporządzenia określa czteroletni termin przedawnienia, początek biegu terminu przedawnienia – moment dopuszczenia się nieprawidłowości, a także określa przesłanki przerwania biegu terminu przedawnienia. Z kolei, prawo krajowe (art. 66a u.f.p.) określa dłuższy termin przedawnienia – 5 lat oraz inaczej określa początek biegu terminu – wypłata salda końcowego. Tym samym, należy uznać, że prawo krajowe określa odmienny termin przedawnienia (dłuższy niż prawie unijnym), a także początek biegu terminu. Zgodnie z art. 288 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Podkreślić należy, że art. 3 ust. 3 rozporządzenia daje państwom członkowskim prawo do określenia dłuższego terminu przedawnienia. Również orzecznictwo TSUE dopuszcza konsekwentnie ustalenie dłuższego terminu przedawnienia (por. wyrok TSUE w sprawie C-42/24). Trybunał podkreśla, że art. 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym ustalającym termin przedawnienia dłuższy niż termin przewidziany w art. 3 ust. 1, z zastrzeżeniem poszanowania zasady proporcjonalności. Przepisy te stoją natomiast na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które przewidują, że ten termin przedawnienia biegnie od dnia, w którym organy krajowe stwierdziły nieprawidłowość w odniesieniu do przepisów tego rozporządzenia. TSUE wskazał również, że art. 3 ust. 1 akapit czwarty rozporządzenia nr 2988/95 należy interpretować w ten sposób, że w przypadku gdy państwo członkowskie skorzystało z przewidzianej w art. 3 ust. 3 tego rozporządzenia możliwości ustanowienia terminu przedawnienia dłuższego niż czteroletni termin przedawnienia przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy wspomnianego rozporządzenia, to nieprzekraczalny termin przedawnienia ustalony w tym art. 3 ust. 1 akapit czwarty należy obliczać poprzez odniesienie do tego dłuższego terminu przedawnienia. Tym samym, z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wynika, że państwa członkowskie UE nie mogą inaczej określić początku terminu przedawnienia, określa go prawo unijne – jest to moment powstania nieprawidłowości, ale mogą odmiennie określić termin przedawnienia. Należy zatem stwierdzić, że pomiędzy art. 66 a ust. 1 u.f.p. a art. 3 ust. 1 rozporządzenia zachodzi kolizja w zakresie określenia początku biegu terminu przedawnienia. Zgodnie z zasadą pierwszeństwa organy administracji publicznej oraz sądy krajowe zobowiązane są do zapewnienia pełnej skuteczności normom prawa unijnego oraz niestosowania norm prawa krajowego sprzecznych z prawem unijnym (por. orzeczenia w sprawach: wyrok TSUE z dnia 9 marca1978 r. C- 106/77, Amministrazione delle Finanze dello Stato v. Simmenthal S.A., ECLI:EU:C:1978:49; oraz z dnia 15 lipca 1964 r., C-6/64, Flaminio Costa v. E.N.E.L., ECLI:EU:C:1964:66). W ocenie Sądu, w procesie stosowania prawa administracyjnego we współczesnym systemie prawnym możliwe są sytuacje, w których podstawę działania organów administracji publicznej będzie stanowić norma skonstruowana na podstawie przepisów ustanowionych przez różne centra prawodawcze (norma multicentryczna). Z zastosowaniem normy multicentrycznej można mieć do czynienia wówczas, gdy w sprawie znajdują zastosowanie przepisy prawa krajowego, unijnego bądź międzynarodowego, jednakże na podstawie źródeł prawa krajowego, unijnego bądź międzynarodowego nie da się określić wszystkich elementów stosowanej normy, powstaje więc potrzeba poszukiwania ich w źródłach wywodzących się z różnych systemów prawa. W sytuacji zaistnienia sprzeczności pomiędzy normami krajową i unijną, zgodnie z derywacyjną koncepcją wykładni, można wyinterpretować normę prawną z przepisów prawa krajowego i unijnego, w ten sposób unikając sprzeczności pomiędzy normami, a w rezultacie uniknąć potrzeby rozstrzygnięcia kolizji. Zgodnie bowiem z zasadą legalności i bezpośrednim obowiązywaniem prawa administracyjnego istnienie normy kompetencyjnej zobowiązuje organ do działania, do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zdaniem Sądu, przedawnienie w niniejszej sprawie określa zatem norma, której elementy wyznacza prawo unijne (art. 3 rozporządzenia) oraz prawo krajowe (art. 66a u.f.p.), a zatem norma multicentryczna (por. W. Jakimowicz, Podstawy prawa administracyjnego. Wykłady dla znudzonych, Warszawa 2025 r., s. 240 in.), z pominięciem części normy określonej w art. 66a u.f.p. określającej niezgodnie z prawem unijnym początek biegu terminu przedawnienia. Tym samym podstawę oceny przedawnienia możliwości żądania zwrotu nienależnie pobranej dotacji stanowić będzie norma multicentryczna – skonstruowana w oparciu o przepisy zawarte w rozporządzeniu oraz art. 65 u.f.p., przy czym prawo krajowe wyznacza jedynie termin przedawnienia, a prawo unijne początek biegu terminu oraz okoliczności powodujące przerwę w biegu terminu. Początek biegu terminu przedawnienia wyznacza zatem art. 3 rozporządzenia - moment dopuszczenia się nieprawidłowości przez skarżącego, a zatem zawarcie umowy – w oparciu nieprawdziwe dane i faktury. Bez znaczenia dla początku biegu terminu przedawnienia będzie zatem kwestia momentu wykrycia naruszenia, czy też – jak określono w art. 66a ust. 1 pkt 2 u.f.p., wypłaty salda końcowego. W rezultacie, w przypadku skarżącego początek biegu przedawnienia stanowi dzień 13 marca 2018 r., czyli dzień podpisania umowy – dzień dopuszczenia się nieprawidłowości. Zdaniem Sądu – ustawodawca krajowy miał prawo wprowadzić dłuższy termin przedawnienia – tak jak to miało miejsce w art. 66a – czyli termin 5 letni, nie mógł jednak zmienić ustalonego w rozporządzeniu początku jego biegu. W rezultacie, początek biegu terminu wyznaczyła data zawarcia umowy, a termin przedawnienia wynosi 5 lat. Tym samym należy stwierdzić, że termin przedawnienia – w przypadku braku zaistnienia okoliczności powodujących jego przerwanie bądź zawieszenie – upłynąłby 13 marca 2023 r. (data zawarcia umowy dotacji – por. punkt 1 uzasadnienia). Należy jednak wskazać, że zgodnie z art. 3 rozporządzenia przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. Istotą przerwania biegu terminu przedawnienia jest, że czas który upłynął od początku biegu terminu do zaistnienia przyczyny powodującej jego przerwanie uważa się za niebyły (por. M. Wincenciak, jw. s. 331 i n.). W niniejszej sprawie – przeciwko skarżącemu było prowadzone postępowanie karne, a zarzuty zostały przedstawione skarżącemu postanowieniem z 29 kwietnia 2022 r. (k. 129; por. punkt 11 uzasadnienia), a zatem przed upływem terminu przedawnienia. Postępowanie karne zakończyło się wydaniem przez Sąd Rejonowy w Tarnowie wyroku z dnia 14 lutego 2024 r. W rezultacie, od zakończenia postępowania karnego termin przedawnienia biegł na nowo, a wydanie decyzji ostatecznej 24 marca 2025 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie pozostaje w zgodzie z art. 3 rozporządzenia regulującym maksymalny okres przedawnienia. Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził, że brak było podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do przedawnienia możliwości żądania zwrotu bezpodstawnie pobranej dotacji. Sąd dostrzega niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie rozpoznania podniesionego przez skarżącego zarzutu przedawnienia. Organ II instancji prawidłowo przywołał art. 3 rozporządzenia, prawidłowo przywołał okoliczność 5-letniego terminu przedawnienia, natomiast wadliwie określił początek biegu terminu przedawnienia – odwołując się do rozliczenia przez Gminę L. dotacji z umowy. Równocześnie, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026 r., poz. 143; dalej p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego uzasadni uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa "mające wpływ na wynik sprawy". Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz wyd. IX, WKP 2024). W ocenie Sądu, gdyby organ prawidłowo zastosował normy rozporządzenia i u.f.p. treść decyzji byłaby tożsama, z tej przyczyny Sąd skargę oddalił. Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez skarżących, że ocena przedawnienia w niniejszej sprawie powinna zostać dokonana z zastosowaniem art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, który stanowi, że zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku, należy wskazać, że zgodnie z art. 60 pkt 6 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych: należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności. W rezultacie, brak jest podstaw do zastosowania w sprawie powołanych w skardze przepisów Ordynacji podatkowej, ponieważ kwoty nienależnie pobranych dotacji stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, a u.f.p. zawiera regulację dotyczącą terminu ich przedawnienia. 15. Mając na względzie powyższe z uwagi na fakt, że decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które nie miało wpływu na treść decyzji, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.