III SA/Kr 8/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. G. imieniem własnym oraz jej małoletnich dzieci J. G. i I. G. na postanowienie Wojewody z dnia 7 listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia postanawia: odrzucić skargę Skarżąca A. G., działając imieniem własnym oraz dwójki małoletnich dzieci wniosła do tut. Sądu skargę na postanowienie Wojewody z dnia 7 listopada 2011 r., w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Kwestia dopuszczalności odrębnego zaskarżenia postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia wywoływała rozbieżności w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych. Była ona przedmiotem rozważań min. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który stanowisko w tej kwestii zajął w postanowieniu z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 602/10. Sąd orzekający w niniejszej sprawie, pogląd zaprezentowany w ww. postanowieniu w pełni aprobuje i przyjmuje za własny. W tym stanie rzeczy zasadnym jest przytoczenie fragmentów rozważań z uzasadnienia przywołanego wyżej postanowienia. Z art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje co do postanowień, orzekanie w sprawach skarg: na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty ( pkt 2 ); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie ( pkt 3 ); bezczynność organów między innymi w takich przypadkach ( pkt 8 ). Artykuł 59 § 1 k.p.a. stanowi, że o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej, zaś na postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. W art. 59 § 2 k.p.a. przewidziano szczególną regulację odnoszącą się do trybu orzekania o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia, o czym postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Postanowienie, o którym mowa w art. 59 § 2 k.p.a. jest ostateczne z momentem jego wydania, a zatem należy uznać, że na takie postanowienie - również odmowne, nie służy zażalenie lub inny środek zaskarżenia, w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia nie należy do kończących postępowanie w sprawie. Kończącym postępowanie jest tylko takie orzeczenie, którego uprawomocnienie się trwale zamyka drogę do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Taki charakter ma postanowienie , którym organ administracji publicznej w następstwie negatywnego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienie odwołania stwierdza fakt wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Postanowienie to nie kończy także postępowania w incydentalnej kwestii skuteczności (terminowości) wniesienia środka zaskarżenia. W szczególności, jego celem nie jest badanie i orzeczenie o dopuszczalności dokonania czynności procesowej mogącej zainicjować kolejny etap postępowania, lecz ocena jednego z aspektów tego zagadnienia, której negatywny wynik nie zamyka dalszego postępowania. Jak wynika bowiem z art. 58 § 2 k.p.a., składając prośbę o przywrócenie terminu należy jednocześnie dopełnić czynności, dla której przewidziany był termin. W wypadku odmowy przywrócenie terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia, kończącym postępowanie nie tylko w sprawie, ale także w kwestii wpadkowej skuteczności wniesienia odwołania lub zażalenia będzie zatem postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia takiego środka (art. 134 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. ). Dopiero to postanowienie zamyka też drogę do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach normowanych przepisami prawa materialnego, ma wyłącznie charakter aktu procesowego, wywiera skutki dla dalszego postępowania , a zatem nie należy do kategorii rozstrzygających sprawę co do istoty. Powyższe nakazuje uznać, że na ostateczne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, czy zażalenie nie przysługuje odrębna skarga do sądu administracyjnego, zaś w przypadku jej złożenia skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a. Prezentowane w tym zakresie stanowisko odpowiada nie tylko wprost wykładni gramatycznej powołanych przepisów prawa, ale jest także zgodne z wykładnią funkcjonalną oraz systemową. W przypadku uchybienia terminowi do wniesienia odwołania od decyzji lub zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji oraz złożenia związanego z tym wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności, względy celowości sprzeciwiają się dwukrotnemu rozpoznawaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym kwestii legalności wydawanych w tym przedmiocie postanowień organu drugiej instancji w sytuacji odmowy przywrócenia terminu, a także dwukrotnemu ponoszeniu przez skarżących kosztów sądowych. Zważyć należy, że w przypadku przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz nadania mu biegu prawidłowość takiego postanowienia nie podlega odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej, zaś następuje jedynie przy okazji rozpoznawania skargi na decyzję organu drugiej instancji, która została wydana po rozpatrzeniu odwołania. W przypadku wydania postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, którego następstwem musi być kolejne postanowienie tego samego organu, tj. postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania determinowane tym pierwszy rozstrzygnięciem, taka kontrola winna zostać dokonana w postępowaniu sądowoadministracyjnym także jednokrotnie, stanowiąc przesłankę orzeczenia o legalności postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W ten właśnie sposób strona płacąc jednokrotnie, a nie dwukrotnie wpis od skargi realizuje konstytucyjne prawo do sądu. Analogiczne uwagi dotyczą także odmowy przywrócenia terminu do złożenia zażalenia. Odmienne podejście, poza brakiem spójności i niezachowaniem wymogów ekonomi procesowej ma ten negatywny skutek, że naraża strony na niepotrzebne koszty postępowania sądowoadministracyjnego. Powyższe ma znaczenie zwłaszcza w tych przypadkach, gdy stwierdzona wyrokiem oddalającym skargę odmowa przywrócenia terminu była uzasadniona, a to z góry przesądza ocenę i rozstrzygnięcie o legalności postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w kolejnym wyroku. Zważyć należy również na przyjęte w analizowanej kwestii rozwiązania systemowe, przez wskazanie na procedurę cywilną, w której przy podobnej konstrukcji przepisów dotyczących instytucji przywrócenia terminu prezentuje się takie właśnie podejście ( por. postanowienia SN : z 11.081999 r., I CKN 367/99 - OSNC 2000/3/48, Biul.SN 1999/12/7, Wokanda 2000/1/9, OSP 2000/6/93; 10.01.2002r., I CZ 198/01 – zam. zb. LEX nr 53302; z 30.01.2002r., III CZ 140/01 – zam. zb. LEX nr 53309; z 28.03.2002r., I PKN 348/01 - OSNP-wkł. 2002/17/11 oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów SN z 31.05.2000 r., III ZP 1/00 - OSNC 2001/1/1 ). Uwzględniając, że w analizowanej materii odejścia od tej linii orzecznictwa nie uzasadnia specyficzny charakter sprawy administracyjnej, czy postępowania administracyjnego, w którym jest ona załatwiana, nie istnieją powody do prowadzenia wykładni sprzecznej z wynikami interpretacji gramatycznej, celowościowej i systemowej. Takie podejście pozostaje też w zgodzie z wyrażonymi w art. 12 k.p.a. zasadami szybkości i prostoty postępowania administracyjnego. Realizacja tych zasad wymaga by postanowieniu o odmowie przywrócenia terminu do wniesienie środka odwoławczego towarzyszyło równoczesne orzeczenie postanowieniem o wniesieniu tego środka z uchybieniem terminu. Zważywszy na brak podstaw prawnych zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozpoznania skargi na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego, taka praktyka zapobiega też przewlekłości postępowania administracyjnego i komplikacjom jakie powoduje wyrok uchylający postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego, który zapada już po wydaniu uwzględniającego to pierwsze orzeczenie postanowienia stwierdzającego wniesienia odwołania lub zażalenia z uchybieniem terminu. Próba uniknięcia wad dotychczasowej praktyki, w której dopuszczano odrębną zaskarżalność postanowienia o odmowie przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz wydawanego w jego następstwie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia polegająca na dopuszczeniu wniesienia skargi li tylko na pierwsze z tych postanowień, nie odpowiada wykładni gramatycznej i systemowej. Ma także i ten mankament, że w aktach sprawy pozostaje nierozpoznane pismo, będące odwołaniem, bez istnienia przepisów uzasadniających odstąpienie od jego rozpatrzenia. Powyższe może skutkować zarzutami dotyczącymi bezczynności organu oraz nie potrzebnie mnożyć postępowania. Nadto, sprzecznie do przyjmowanych w tej kwestii zasad brak wówczas aktu administracyjnego, który w swej osnowie stwierdza fakt i przyczyny zakończenia postępowania administracyjnego pomimo wniesienia odwołania. Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, że wbrew pouczeniu zawartemu w postanowieniu Wojewody z dnia 7 listopada 2011 r., nie jest ono zaskarżalne w drodze skargi, bowiem nie służy na nie zażalenie, nie kończy postępowania administracyjnego, nie rozstrzyga sprawy co do istoty oraz nie jest również postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym. Podobne stanowisko w tej kwestii zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1058/09. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.