III SA/Kr 804/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego skargę oddala. Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] 2010 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 2, art. 3, art. 4, art. 8 i art. 17, ust. 1 pkt 5, oraz art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz art. 104 i art. 108 kpa - po rozpatrzeniu wniosku nr [...] złożonego 1 października 2010 r. - udzielił J. Ł. pomocy w postaci zasiłku celowego w wysokości 150 zł na opłacenie energii elektrycznej i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji ustalił, że J. Ł. nie pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym ani z bratem J. Ł. i jego rodziną, ani z matką S. Ł., a więc prowadzi samodzielne jednoosobowe gospodarstwo domowe. Burmistrz wskazał też, że J. Ł. pozostaje bez pracy, lecz z własnej woli utracił status osoby bezrobotnej, nie zgłaszając się na badania psychologiczne. Z ustaleń organu I instancji wynikało też, że J. Ł. nie posiada żadnego dochodu i jest od wielu lat znany Ośrodkowi Pomocy Społecznej. Organ I instancji stwierdził, że dochód J. Ł. nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego, a więc ze względu na bezrobocie i ubóstwo przysługuje mu zasiłek celowy na opłacenie energii elektrycznej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. Ł., który zarzucił, że zaskarżona decyzja oparta została na plotkach, błędach, podstępie i groźbach. Odwołujący się zakwestionował ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji i wskazał na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 maja 2013 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 39 w związku z art. 8 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z aktualizacji wywiadu środowiskowego przeprowadzonej w dniu 29 października 2010 r., organ l instancji dokonał szczegółowych ustaleń dotyczących sytuacji finansowej i materialno - bytowej J. Ł., z których wynikało, że J. Ł. nie osiąga dochodów. Nadto Burmistrz poczynił ustalenia dotyczące stanu osobowego rodziny odwołującego się, z których wynikało, że prowadzi on jednoosobowe gospodarstwo domowe odrębne od brata J. Ł. i jego rodziny oraz matki S. Ł. Kolegium podkreśliło, że stan ten potwierdzili członkowie rodziny odwołującego się, a wbrew twierdzeniom J. Ł. zawiadomienie Sądu Rejonowego mówi jedynie o dożywotniej, nieodpłatnej służebności mieszkania w całym budynku mieszkalnym, a nie o pozostawaniu we wspólnym gospodarstwie domowym z pozostałymi członkami rodziny. Kolegium przyznało, że J. Ł. znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i uznało, że przyznany zaskarżoną decyzją zasiłek celowy nie naruszał granic uznania administracyjnego, w ramach którego orzekają organy pomocy społecznej. Kolegium wskazało też, że w miesiącu sierpniu J. Ł. przyznano zasiłek okresowy z tytułu bezrobocia w wysokości 238,50 zł na okres od 1 sierpnia do 30 września 2010 r. Zdaniem Kolegium, organ I instancji zasadnie uwzględnił nie tylko zgłaszane przez odwołującego się potrzeby, lecz także środki finansowe, jakimi dysponuje ośrodek pomocy społecznej, które są ograniczone i muszą być rozdysponowane pomiędzy wszystkie osoby ubiegające się o pomoc. Kolegium stwierdziło, że w toku prowadzonego postępowania organ l instancji w sposób wnikliwy zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, mający wpływ na rozstrzygnięcie. Skargę na decyzję SKO wniósł J. Ł., zarzucając naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 kpa. Zdaniem skarżącego, ustalenia organów dotyczące składu jego rodziny oraz dochodu gospodarstwa domowego były całkowicie wadliwe. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. W świetle powyższych zasad skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Podstawą prawną rozstrzygnięć administracyjnych zapadłych w kontrolowanym postępowaniu były przepisy ustawy o pomocy społecznej. Ogólne zasady pomocy społecznej zostały zawarte w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, które to przepisy stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Skarżący ubiegał się o przyznanie zasiłku celowego. Ten rodzaj świadczenia został uregulowany w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Podkreślić trzeba, że pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Jednym z podstawowych warunków przyznania zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, jest spełnienie kryterium dochodowego przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej. W kontrolowanym postępowaniu okolicznością bezsporną było, że skarżący nie uzyskuje żadnego dochodu oraz jest osobą bezrobotną. Dlatego też zostały spełnione ustawowe przesłanki przyznania skarżącemu zasiłku celowego. Do takiego wniosku doszły organy pomocy społecznej obu instancji, zaś w ocenie Sądu ustalenia faktyczne organów w tym zakresie były prawidłowe. Za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W toku postępowania oraz w skardze J. Ł. kwestionował przede wszystkim ustalenia dotyczące składu prowadzonego przez niego gospodarstwa domowego. Zaznaczyć trzeba, że organ I instancji, ustalając skład gospodarstwa domowego skarżącego, oparł się na jednoznacznych oświadczeniach J. Ł. i S. Ł., że J. Ł. prowadzi odrębne gospodarstwo domowe od swego brata i matki. Dlatego też należało uznać, że w dacie rozpatrywania wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego (październik 2010 r.) ustalenia faktyczne organów były prawidłowe i aktualne, zaś zarzuty skargi w tym zakresie wskazują na to, że skarżący błędnie utożsamia fakt zamieszkiwania w tym samym budynku z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego. Dlatego wyjaśnić trzeba, że zamieszkiwanie przez kilka osób w jednym budynku nie przesądza o tym, że prowadzą one wspólne gospodarstwo domowe, co zostało skarżącemu prawidłowo wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zwrócić należy uwagę, że z treści art. 39 ustawy o pomocy społecznej wynika, że ustawodawca nie określił wysokości, w jakiej ma być przyznawany zasiłek celowy, pozostawiając tą kwestię do uznania organów pomocy społecznej. Zatem w przypadku określenia wysokości przyznawanego zasiłku celowego mamy do czynienia z rozstrzygnięciem o charakterze uznaniowym. Wyjaśnić trzeba, że tzw. uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, lecz daje organowi większą swobodę co do treści rozstrzygnięcia, przy czym organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1950/10, Lex Omega nr 1070817). W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego tego rodzaju decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega bowiem uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W wyroku z dnia 16 listopada 1999 r. sygn. akt III SA 7900/98 (Lex omega nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on wszechstronnie zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA 2486/01 (Lex Omega nr 149543) NSA orzekł, iż "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa., ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Podsumowując, stwierdzić trzeba, że rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 kpa), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 kpa. Zatem obowiązkiem organu administracji jest wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, czyli wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę. Odnosząc powyższe rozważania do kwestii wysokości przyznanego skarżącemu zasiłku celowego, Sąd nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu organy pomocy społecznej obu instancji przekroczyły granice uznania administracyjnego. Przy ocenie sytuacji materialnej skarżącego organy uwzględniły brak dochodów skarżącego, problem bezrobocia dotykający skarżącego, prawidłowo ustaliły skład gospodarstwa domowego J. Ł. oraz zbadały wysokość opłat za energię elektryczną ponoszonych przez skarżącego (przeznaczenie przyznanego zasiłku celowego). Organy wzięły pod uwagę wszystkie te okoliczności, a następnie uwzględniły też posiadane możliwości finansowe oraz wskazały na to, że zobowiązane są do udzielania wsparcia większej ilości beneficjentów i dlatego wsparcie udzielane poszczególnym osobom nie zawsze będzie odpowiadało oczekiwaniom wnioskodawców. Jako bowiem orzekł NSA w wyroku z dnia 2 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 562/11 "Decyzje dotyczące zasiłków celowych mają charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie oznacza, że po stronie organu powstaje obowiązek jego przyznania w wysokości uznanej przez stronę za odpowiednią, w celu dostarczania jej środków utrzymania. Powyższe oznacza, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej" (Lex Omega nr 1068520). W ocenie Sądu przytoczone zasady zostały zachowane w kontrolowanym postępowaniu, gdyż kwota 150 zł, przyznana skarżącemu na pokrycie kosztów energii elektrycznej, stanowiła rzeczywiste wsparcie skarżącego w trudnej sytuacji i uwzględniała, że koszty energii elektrycznej dla całego budynku, w którym mieszkają też matka skarżącego oraz jego brat z rodziną prowadzący odrębne gospodarstwa, wynoszą niecałe 100 zł miesięcznie. Organy pomocy społecznej prawidłowo uzasadniły wysokość przyznanego zasiłku, odwołując się do konkretnych ustaleń co do sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego oraz zadań i możliwości finansowych organów pomocy społecznej. Dlatego też Sąd uznał, że organy pomocy społecznej działały w granicach przyznanego im przez ustawodawcę uznania administracyjnego i prawidłowo uzasadniły swoje rozstrzygnięcie. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.