III SA/Kr 812/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Janusz Bociąga (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 22 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. działając na mocy art. 104 § 1 i § 2 K.p.a., art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych i art. 5 pkt 4 a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej decyzją nr [....] z dnia 26 października 2012 roku nie stwierdził choroby zawodowej – przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat. W uzasadnieniu organ wskazał, iż M.B. podczas wykonywania pracy zawodowej na stanowisku nauczyciela w okresie od dnia 1 września 1977 r. do 21 maja 2012 r. narażona była na nadmierny wysiłek głosowy, prowadząc zajęcia dydaktyczne. [....] Ośrodek Medycyny Pracy w K. wydał orzeczenie lekarskie nr [....] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu, spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, uzasadniając, że w przeprowadzonych badaniach: laryngologiczno - foniatrycznym i videostroboskopowym nie ujawniono obecności zmian chorobowych w obrębie strun głosowych, wymienionych w punkcie 15 wykazu chorób zawodowych, zaś zmiany w zakresie błony śluzowej krtani (przewlekły prosty stan zapalny) nie są wymienione jako schorzenie zawodowe dla pracowników narażonych na nadmierny wysiłek głosowy. Brak zatem podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - poz.15. Małopolski Ośrodek Medycyny Pracy w Krakowie poinformował, iż M.B. odwołała się od wydanego orzeczenia lekarskiego do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. . Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. na podstawie przeprowadzonych badań podtrzymał stanowisko I instancji i wydał orzeczenie lekarskie nr [....] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, uzasadniając, iż stwierdzone zmiany patologiczne nie mają cech klinicznych przewlekłego schorzenia narządu głosu spowodowanego nadmiernym wysiłkiem głosowym wymienionego w wykazie chorób zawodowych - brak jest tym samym podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Definicja choroby zawodowej określona została w art. 235¹ Kodeksu pracy, który stanowi, iż: "za chorobą zawodową uważa się chorobą, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych " narażeniem zawodowym". Aby zatem doszło do stwierdzenia u danej osoby choroby zawodowej, schorzenie tej osoby powinno być wykazane w wykazie chorób zawodowych załączonym do rozporządzenia oraz powinno być spowodowane narażeniem zawodowym, przy czym związek przyczynowy między schorzeniem i narażeniem zawodowym powinien być stwierdzony bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem. W przypadku ustalenia, że rozpoznana u pracownika choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych, ocena warunków jego pracy musi wykazać zatem bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że pracę wykonywał w warunkach narażających na powstanie tej choroby zawodowej. Od powyższej decyzji M.B. wniosła odwołanie do [....] Wojewódzkiego Inspektoratu Sanitarnego. W uzasadnieniu M.B. podniosła, iż [....] Ośrodek Medycyny Pracy w K. orzekł w jej sprawie bez badania videostroboskopowego wysiłkowego, zaś kolejne przeprowadzane takie badania w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. były przeprowadzone nieprawidłowo. [....] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją [....] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podał, że w dniu 31 maja 2011 r. [....] Ośrodek Medycyny Pracy wydał orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania u M.B. przewlekłej choroby narządu głosu, spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat. W uzasadnieniu tego orzeczenia podano, iż zgodnie z wykazem chorób zawodowych do przewlekłych chorób narządu głosu spowodowanych nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, zalicza się: guzki głosowe twarde, wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych oraz niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. U pacjentki w badaniu laryngologiczno - foniatrycznym i videostroboskopowym w obrębie narządu głosu w dniu 23 lutego 2011 r. stwierdzono: drgania fałdów głosowych jednakowe i jednoczasowe, amplituda drgań nieco zmniejszona, zwarcie fonacyjne prawidłowe; w laryngostroboskopii lupowej fałdy głosowe blade, gładkie, symetrycznie ruchome, głos matowy, obniżony, średnie położenie głosu 160 Hz, czas fonacji 12 sek. W badaniu stwierdzono ponadto przewlekły prosty stan zapalny błony śluzowej krtani. W badaniu laryngologiczno-foniatrycznym i videostroboskopowym w obrębie narządu głosu w dniu 15 marca 2011 r. stwierdzono: drgania fałdów głosowych jednakowe i jednoczasowe, amplituda drgań zmniejszona, zwarcie fonacyjne dość dobre; w laryngostroboskopii lupowej fałdy głosowe blade, gładkie, symetrycznie ruchome, głos matowy, obniżony, średnie położenie głosu 170 Hz, czas fonacji 12 sek. W badaniu stwierdzono ponadto przewlekły prosty stan zapalny błony śluzowej krtani. Badania zostały zobiektywizowane poprzez zapis w postaci komputerowego pliku graficznego, stanowiącego dowód, który można w każdym momencie ponownie zaprezentować. Zatem w badaniach videostroboskopowych nie ujawniono obecności zmian w obrębie strun głosowych, wymienionych w punkcie 15 wykazu chorób zawodowych, zaś zmiany w zakresie błony śluzowej krtani (przewlekły prosty stan zapalny) nie są wymienione jako schorzenie zawodowe dla pracowników narażonych na nadmierny wysiłek głosowy. Brak zatem podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. M.B. nie zgodziła się z wydanym orzeczeniem lekarskim i złożyła wniosek o przeprowadzenie ponownego badania w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Wymieniona jednostka orzecznicza po przeprowadzonych badaniach wydała orzeczenie lekarskie nr [....] , z dnia 24 września 2012 r. o braku podstaw do rozpoznania u M.B. przewlekłej choroby narządu głosu, spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat. W uzasadnieniu tego orzeczenia podano, iż wobec niejednoznacznego obrazu klinicznego zmian stwierdzanych w trakcie obserwacji klinicznej w lutym bieżącego roku, pacjentka wymagała kolejnego przyjęcia do oddziału celem dalszej obserwacji. W obecnym badaniu stwierdzono zaczerwienioną i podsychającą błonę śluzową przedsionka krtani, a także zmiany refluksowe niewielkiego stopnia w okolicy międzynalewkowej. Zmiany te są wynikiem działania refluksu przełykowo-żołądkowego, z powodu którego jest leczona. Stwierdzone zmiany patologiczne nie mają cech klinicznych przewlekłego schorzenia narządu głosu spowodowanego nadmiernym wysiłkiem głosowym, wymienionego w wykazie chorób zawodowych (Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30.06.2009 r.) - u badanej nie stwierdzono guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwała dysfonią - brak jest tym samym podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Na podstawie powyższych orzeczeń lekarskich oraz przeprowadzonej oceny narażenia zawodowego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. wydał w dniu 26 października 2012 r. decyzję Nr [....] , znak: [....] o braku podstaw do stwierdzenia u M.B. choroby zawodowej. W toku prowadzonego postępowania odwoławczego M.B. złożyła wniosek o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego. [....] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny mając na względzie art. 7 i art. 77 K.p.a. zwrócił się do jednostki orzeczniczej I stopnia z prośbą o ustosunkowanie się do zarzutów odwołującej się. [....] Ośrodek Medycyny Pracy w opinii medycznej z dnia 2 kwietnia 2013 r. wyjaśnił, że schorzenie badanej ma charakter nawracających stanów zapalnych błony śluzowej krtani. Badanie wysiłkowe głosu nie jest badaniem obligatoryjnym w orzecznictwie dotyczącym chorób zawodowych narządu głosu. Badania videostroboskopowe nie wykazały u badanej niedomykalności fonacyjnej głośni, dlatego nie było wskazań do przeprowadzenia próby wysiłkowej głosu. Organ stwierdził że w trakcie wykonywania czynności zawodowych na stanowisku nauczyciela M.B. niewątpliwie była narażona na nadmierny wysiłek głosowy. Jednakże w niniejszym przypadku zebrany materiał dowodowy, a w szczególności orzeczenie lekarskie z dnia 31 maja 2011 r. wydane przez [....] Ośrodek Medycyny Pracy oraz orzeczenie lekarskie z dnia 24 września 2012 r. wydane przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o braku podstaw do rozpoznania przewlekłej choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowy, trwającym co najmniej 15 lat, pomimo potwierdzenia w formularzu oceny narażenia zawodowego pracy w narażeniu na czynnik szkodliwy jakim jest nadmierny wysiłek głosowy – nie dały podstaw do stwierdzenia u M.B. choroby zawodowej wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.B. podniosła, że badania wysiłkowe w S. były przeprowadzone nieprawidłowo. Po wysiłku, którego celem było zmęczenie głosu, pozostawiono nadmiernie długi czas odpoczynku przed ponownym badaniem (ponad godzinę). W decyzjach nie zakwestionowano narażenia zawodowego wynikającego z nadmiernego wysiłku głosowego trwającego 33 lat. Wskazała, że ze względu na dolegliwości bólowe i niemożność fonacyjną, połączoną z nawracającym bezgłosem musiała przerwać pracę nauczyciela i skorzystać z wcześniejszej emerytury. W konkluzji skargi wniosła o ponowne rozpatrzenie wniosku o uznanie dolegliwości jako wyniku choroby zawodowej. Do skargi załączyła badanie foniatryczne przeprowadzone przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej. W odpowiedzi na skargę [....] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując całość argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga M.B. zasługuje na uwzględnienie. Podstawą takiego orzeczenia jest stwierdzenie naruszenia przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obraza przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. W myśl przepisu art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, uznawane jest za uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 2351 kodeksu pracy za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Wspomniany wykaz chorób zawodowych zawarty jest w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 roku w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. 2013, Nr 1367 j.t.). W punkcie 15 tego załącznika za choroby zawodowe uznano przewlekłe choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat: 1) guzki głosowe twarde, 2) wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych i 3) niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. [....] Państwowy Wojewódzki Inspektorat Sanitarny w odpowiedzi na skargę słusznie zauważył, że organy inspekcji sanitarnej orzekając o zaistnieniu choroby zawodowej, nie mogą dokonać samodzielnie, we własnym zakresie rozpoznania choroby. W tym względzie niezbędne jest zapoznanie się z orzeczeniem lekarskim. Jednakże organ orzekający musi mieć na uwadze, że opinia lekarza, czy też instytutu jest dowodem i podlega na zasadach ogólnych ocenie w trybie art. 80 K.p.a. Organ jest zobligowany do sprawdzenia, czy wydane orzeczenie wyjaśniło istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych. Za takie orzeczenia z całą pewnością nie można uznać opinii wydanych w niniejszej sprawie, albowiem nie odnoszą się one w sposób szczegółowy do złożonej przez skarżącą dokumentacji lekarskiej i podnoszonych przez nią zarzutów dotyczących nieprawidłowości w wykonywaniu badań. Mianowicie w orzeczeniu lekarskim nr [....] wydanym w dniu 24 września 2012 roku przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej w żadnej mierze nie odniesiono się do wyników badań przeprowadzonych w dniu 8 maja 2012 roku przez [....] Gabinet Foniatryczny, które to badania, jak wynika z decyzji organu II instancji, były dostępne wymienionemu powyżej Instytutowi. Jednostka orzecznicza II stopnia, nie wyjaśniła, w sposób nawet lakoniczny, dlaczego w jednych badaniach dostrzegalna jest wrzecionowata niedomykalność, a w innych badaniach ta nieprawidłowość nie jest już widoczna. Ograniczyła się do analizy wyłącznie własnych badań. Tymczasem w orzeczeniu lekarskim powinno być zawarte szczegółowe omówienie wyników badań wykonywanych przez skarżącą w innych niż jednostka orzecznicza II stopnia poradniach, szpitalach czy gabinetach lekarskich, zwłaszcza jeżeli wyniki tych badań wskazują na występowanie u skarżącej schorzeń, mogących mieć charakter choroby zawodowej. Podobny zarzut można podnieść w stosunku do stanowiska wyrażonego przez [....] Ośrodek Medycyny Pracy w piśmie z dnia 2 kwietnia 2013 roku. Wskazana jednostka orzecznicza przytoczyła treść ustaleń orzeczenia z dnia 31 maja 2011 roku. Odnosząc się natomiast zwięźle do odwołania M.B. podniosła, że badanie wysiłkowe głosu nie jest badaniem obligatoryjnym i o jego wykonaniu decyduje lekarz foniatra, natomiast wskazaniem do przeprowadzenia takiego badania nie jest każda niedomykalność fonacyjna głośni, a jedynie wrzecionowatego kształtu. Jednocześnie wymieniony podmiot nie ustosunkował się do wyników badań z dnia 8 maja 2012 roku i stwierdzonej wówczas rzeczonej niedomykalnością wrzecionowatej. Podobnie jak jednostka II stopnia nie uzasadnił rozbieżności w badaniach. Wątpliwe jest zresztą, czy [....] Ośrodek Medycyny Pracy miał wiedzę o wynikach badań przeprowadzonych przez [....] . Jak bowiem wynika z pisma skierowanego przez organ II instancji do Ośrodka Medycyny Pracy do pisma załączono jedynie kserokopię oświadczenia M.B. z dnia 17 stycznia 2013 roku oraz kserokopię oświadczenia skarżącej z dnia 14 listopada 2012 roku. Zatem jednostka orzecznicza zajmując ponowne stanowisko w sprawie nie była w posiadaniu wszystkich niezbędnych dokumentów. Mając zatem powyższe na uwadze podkreślić należy, że orzeczenia lekarskie, na których opierały się organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły wszystkich wątpliwości w sposób wszechstronny i przekonujący. Wbrew twierdzeniom organu II instancji nie można uznać, że zebrano materiał dowodowy wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, a stan faktyczny został ustalony zgodnie z regułami wskazanymi w art. 7 K.p.a. Przeciwnie, doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, doprowadziło bowiem do wydania decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do takiego rozstrzygnięcia. Dodatkowo należy wskazać, że związanie organu sanitarnego orzeczeniem kompetentnej placówki medycznej nie jest tożsame z bezkrytyczną /akceptacją zawartych w nim informacji, jako że podlega ono - jak każdy dowód w postępowaniu - ocenie pod kątem zachowania kryteriów wyznaczonych treścią art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Nie oznacza to w żadnym wypadku, że organy mogą odmienne rozpoznawać schorzenia, niż to wskazano w orzeczeniu lekarskim. Istotą tego związania jest bowiem to, że organy administracji nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby wspomniane orzeczenia podważyć, nie mają w tym zakresie przesłanek do przyjęcia, iż rzeczywisty stan zdrowia pracownika kształtuje się odmiennie niż ustalono w toku badań stanowiących podstawę tych orzeczeń. Powodowało to zatem konieczność uchylenia decyzji, zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Biorąc z kolei pod uwagę rodzaj stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania za celowe uznano uchylenie także decyzji organu pierwszej instancji, jest to bowiem konieczne dla końcowego załatwienia sprawy (art. 135 p.p.s.a.). Rozpoznając ponownie sprawę, organy administracji wyjaśnią wszystkie wskazane wyżej okoliczności, mając na względzie, iż w szczególności istotne dla rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy występujące u skarżącej dolegliwości związane są z wrzecionowatą niedomykalnością i trwałą dysfonią. Niezbędne będzie wyczerpujące odniesienie się do wyników badań z dnia 8 maja 2012 roku przedłożonych przez M.B. Zapewne zajdzie potrzeba powtórzenia badań przez jednostkę orzeczniczą, w tym przeprowadzenia ponownych badań wysiłkowych, o które wnosiła skarżąca. Końcowo, należy podkreślić, że organ ma możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, a w razie potrzeby może zwracać się do lekarzy jednostek orzeczniczych o wyjaśnienie wątpliwości, rozbieżności czy sprzeczności, które nie pozwalają mu na jednoznaczne rozstrzygnięcie i wydanie decyzji w sprawie. Dopiero po wydaniu orzeczeń odpowiadających wymogom opinii organy administracji winny ocenić zebrany materiał dowodowy i wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia lub odmowy stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej. Z uwagi na to, iż zaskarżona decyzja nie ma przymiotu wykonalności są odstąpił od orzekania o wstrzymaniu jej wykonania. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.