III SA/Kr 813/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 15 marca 2023 r. znak SKO-NP-4115-470/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 15 marca 2023 r., znak SKO-NP-4115-470/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia 7 września 2022 r. odmawiającej przyznania M. J. (dalej: "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem J. J. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej: "u.ś.r.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2022 r. skarżąca zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem. Z treści wniosku wynika, że mąż skarżącej jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji od 18 listopada 2018 r. do stycznia 2025 r. Z dołączonego świadectwa pracy wynika, że skarżąca zatrudniona była do 30 listopada 2015 r., a umowa została rozwiązana za porozumieniem stron. W treści wniosku wskazano również, że skarżąca ma niepełnosprawnego syna, który jest niezdolny do samodzielnej egzystencji, a w opiece nad nim pomaga córka skarżącej. Z protokołu przeprowadzonego w dniu 19 sierpnia 2022 r. wywiadu środowiskowego wynika, że mąż skarżącej cierpi na pierwotne zanikanie mięśni. Schorzenie istnieje od 24 roku życia, a jego stan zdrowia systematycznie się pogarsza. Od trzydziestego roku życia mąż skarżącej przebywa na rencie. Cierpi ponadto na owrzodzenia lewego podudzia. Pozostaje w stałym leczeniu oraz rehabilitacji w warunkach domowych. Cierpi na zaburzenia rytmu serca. Opiekę zapewnia mu skarżąca, która od czasu niezdolności męża do samodzielnej egzystencji nie podejmuje zatrudnienia. Mąż skarżącej nie wychodzi z domu, nie korzysta z żadnych usług publicznych, porusza się za pomocą kul, skarży się na chroniczne zmęczenie i ciągły ból. Żadne z dorosłych dzieci nie może zająć się ojcem. Syn D. jest rencistą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, również wymagającym opieki. Mąż skarżącej ze względu na pogarszający się stan zdrowia jest coraz bardziej zależny od pomocy żony, nie jest w stanie samodzielnie się ubrać, umyć, przyrządzić posiłku, udać się na kontrolę lekarską, porusza się za pomocą kul ortopedycznych. Choroba skarżącego jest nieuleczalna. Noga jest opuchnięta z licznymi ranami, które nie goją się mimo leczenia. Często konieczna jest antybiotykoterapia. Skarżąca pomaga mężowi wstać z łóżka, czy kanapy, pomaga przejść do łazienki, pomaga utrzymać higienę, ubrać się, podaje jedzenie i lekarstwa. Organizuje życie rodzinne, wizyty lekarskie, zakup leków. Opieka skarżącej nad mężem jest sprawowana cały czas, mąż skarżącej porusza się o kulach, gdyż boi się upadku. Postępujący zanik mięśni i inne schorzenia, stanowią ogromne utrudnienie w codziennym funkcjonowaniu. Mąż skarżącej poinformował pracownika socjalnego, że zakwalifikował się do rehabilitacji w warunkach odmowych i dwa razy w tygodniu przychodzi do niego rehabilitant. W pozostałe dni samodzielnie wykonuje ćwiczenia by usprawnić zaburzone funkcje organizmu. Choroba, na jaką cierpi jest nieuleczalna. Od trzydziestego roku życia mąż skarżącej przebywa na rencie. Pismem z dnia 30 sierpnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że skarżąca złożyła oświadczenie do wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, że z momentem przyznania świadczenia rezygnuje z przyznanego jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzją z dnia 7 września 2022 r. Wójt Gminy Ł. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej. Organ wskazał, że skarżąca spełnia przesłanki przyznania świadczenia określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Organ zwrócił uwagę, że ze względu na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz okoliczność, że niepełnosprawność męża skarżącej powstała po ukończeniu wieku wskazanego w przepisie nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ podniósł, że przeszkodą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest również okoliczność, że skarżąca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy przyznany do dnia 21 października 2022 r. W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy prawnej określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność powołanego przepisu, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia ze względu na datę powstania opieki; - błędne zastosowanie art. 17 ust. 1 lit b u.ś.r. poprzez przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia; - art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie, że w przypadku zbiegu uprawnień osoba ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia. Decyzją z dnia 15 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. Organ wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa pomimo częściowo błędnego uzasadnienia prawnego. W ocenie Kolegium zakres czynności opiekuńczych nie jest tego rodzaju aby wymagał całkowitej rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia. Brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżąca a opieką nad mężem. Organ zwrócił uwagę, że mąż skarżącej wymaga pomocy i nadzoru przy wykonywaniu czynności samoobsługowych, jednakże nie oznacza to konieczności definitywnej rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia. Organ wskazał, że większość czynności wskazanych przez skarżącą stanowią czynności związane ze wspólnym prowadzeniem gospodarstwa domowego z mężem. Organ zwrócił uwagę na możliwość skorzystania przez skarżącą z usług opiekuńczych. Kolegium podniosło, że okoliczność pobierania przez skarżącą świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego do dnia 31 października 2022 r. nie miała wpływu na możliwość przyznania skarżącej prawa do świadczenia, ponieważ nie doszło do zbiegu uprawnień, skarżąca nie spełnia bowiem przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności z wskazaniem: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, orzeczenie co do istoty sprawy i przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności decyzji przeprowadzona zgodnie z ww. granicami wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, z prawidłowo zastosowaną normą prawa materialnego, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie. W niniejszej sprawie niesporne były następujące okoliczności: mąż skarżącej na mocy orzeczenia z dnia 23 stycznia 2020 r. został uznany za osobę okresowo niezdolną do samodzielnej egzystencji do stycznia 2025 r., skarżąca ostatni raz pozostawała w zatrudnieniu w 2015 r. Niesporny był również przedstawiony przez skarżącą oraz określony w protokole wywiadu środowiskowego stan zdrowia męża skarżącej oraz zakres opieki nad mężem, który obejmuje: pomoc przy wstawaniu z łóżka, pomoc w porannej toalecie, ubieraniu się, przygotowanie i podanie posiłków, sprzątanie, robienie zakupów, pranie, pomoc przy wychodzeniu na podwórko, organizowanie wizyt lekarskich, zmianę opatrunków, podawanie leków, załatwianie spraw urzędowych. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca jest osobą legitymowaną do wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem. Podkreślić jednakże należy, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną o znacznym stopniu niepełnosprawności – bowiem ta wynika z prawnego i moralnego obowiązku względem małżonka – lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie to nie może być zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. W przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi o sprawowanie stałej, ciągłej opieki, której zakres wyklucza podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r., pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 516/19). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13). Opieka uzasadniająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego musi być tego rodzaju, że podjęcie zatrudnienia przez opiekuna (nawet w częściowym wymiarze czasu pracy) musiałoby się wiązać ze szkodą dla zaspokojenia podstawowych potrzeb osoby wymagającej opieki. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie (z dnia 19 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1001/22), zgodnie z którym, wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna (czy niemożność jej podjęcia) musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami. Nie sposób zatem przyjąć, aby takie czynności, jak dbanie o czystość w domu- sprzątanie, pranie, zmienianie pościeli, towarzyszenie mężowi w wizytach lekarskich, badaniach, wykupywanie leków, pilnowanie ich przyjmowania, czy pomoc w ubieraniu się, przygotowanie posiłków, czy ich podanie wymagały całkowitej rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia. Podkreślić należy, że są typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je (dla siebie, a przy okazji także dla domowników) przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu, czy w dni wolne od pracy. Nawet gdyby skarżąca mieszkała sama, to i tak musiałaby wykonywać większość ww. czynności (sprzątanie, pranie, czy przygotowanie posiłków). Natomiast czynności polegające na pomocy w utrzymaniu higieny, czy podawanie posiłków czy leków nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. uniemożliwiającą podjęcie zatrudnienia. W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji prawidłowo przyjęto, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego – brak jest bowiem związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a opieką nad mężem. W ocenie Sądu na aprobatę zasługuje stanowisko organu II instancji, że zakres czynności opiekuńczych, których w dacie orzekania przez organ wymagał mąż skarżącej, nie był tego rodzaju, aby wykluczał podjęcie jakiejkolwiek zawodowej aktywności przez skarżącą. Zwrócić należy uwagę, że z akt sprawy wynika, że skarżąca pomaga mężowi w codziennym funkcjonowaniu, jednakże znaczna część czynności opiekuńczych- przygotowanie posiłków, podawanie posiłków, robienie zakupów, sprzątanie domu, pranie obejmuje czynności, które skarżąca musiałaby wykonywać każdego dnia, gdyby mieszkała sama. Dodatkowo, należy zwrócić uwagę, że pomoc w porannej toalecie, ubieraniu się, podanie leków, czy organizacja wizyt lekarskich nie dają podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie mogłaby podjąć zatrudnienia bez szkody dla opieki, której wymaga mąż skarżącej. W ocenie Sądu, zasadnie przyjęto w zaskarżonej decyzji, że zakres czynności opiekuńczych na dzień orzekania nie dawał podstaw do stwierdzenia, że zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd podziela stanowisko przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2021 r. (sygn. akt I OSK 275/21), że prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. obejmuje również konieczność poszukiwania związku - także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną. Zdaniem Sądu pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a opieką nad mężem przez skarżącą brak jest związku czasowego – z akt sprawy wynika, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia w 2015 r., tymczasem niezdolność do samodzielnej egzystencji męża skarżącej istnieje od 2020 r. Równocześnie, brak jest jakichkolwiek dowodów, czy twierdzeń skarżącej uzasadniających rezygnację z zatrudnienia w 2015 r. koniecznością opieki nad mężem. Z akt sprawy wynika, że skarżący przed 2020 r. posiadał orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie w dacie orzekania przez organ II instancji brak było już w obrocie prawnym decyzji o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego (świadczenie było przyznane do 31 października 2022 r.). Co więcej, nie nastąpił zbieg uprawień również w dacie orzekania przez organ I instancji z uwagi na fakt, że w przypadku skarżącej nie zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a zatem pozostawanie (w czasie orzekania przez organ I instancji) decyzji o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego nie mogło stanowić podstawy odmowy skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu przy ocenie spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie ma znaczenia okoliczność, że mąż skarżącej posiada dorosłe dzieci zobowiązane względem niego do alimentacji. Należy bowiem wskazać, że przepisy u.ś.r. zawierają regulację art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. c u.ś.r., zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W takiej sytuacji, obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązki alimentacyjne pozostałych zobowiązanych do alimentacji, w tym w szczególności dzieci. Zdaniem Sądu wadliwość uzasadnienia w tym zakresie nie miała jednak wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji innych niż wskazane naruszeń. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.