III SA/Kr 815/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Elżbieta Kremer WSA Bożenna Blitek (spr.) Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi S. J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 20 czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Decyzją z dnia 20 czerwca 2008r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 5 pkt 4a i art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r. Nr 122, poz. 851 z późn. zm.) oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2008r. Nr [...], znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia u S. K. choroby zawodowej - przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli - wymienionej w poz. 5 wykazu chorób zawodowych będącego załącznikiem do w/w rozporządzenia. W wyniku przeprowadzonej oceny narażenia zawodowego ustalono, iż S. K. pracował: od 05.12.1965r. do 08.06.1966r. jako malarz konstrukcyjny w Zakładzie [...] (obecnie "A" S.A. Oddział w B., [...]), od 13.06 1966r. do 14.01.1967r. jako malarz w Przedsiębiorstwie Budownictwa [...] w P., od 04.02.1971r. do 03.01.1991r. jako malarz konstrukcji stalowych w [...] Przedsiębiorstwie Remontowym (zakład zlikwidowany), od 01.02.1995r. do 31.08.1995r. jako malarz w Przedsiębiorstwie Kompleksowej Realizacji Budownictwa "B" w D. G. (- etatu), od 07.01.1997r. do 31.12.1997r. jako pracownik fizyczny w Firmie Remontowo-Budowlano-Produkcyjno-Handlowej K. Ć. w K. (- etatu). W wyżej wymienionych okresach S. K. wykonywał pracę w ekspozycji na zapylenie (podczas prac przygotowawczych) oraz substancje chemiczne wchodzące w skład farb, lakierów i rozpuszczalników, które mogły mieć działanie drażniące. W przerwach pomiędzy podanymi okresami zatrudnienia oraz po roku 1997 S. K. nie pracował zawodowo (w latach 1991-2006 przebywał na rencie, od 2007r. na emeryturze). S. K. był badany w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy, który wydał orzeczenie lekarskie Nr [...] z dnia [...] 2007r. o braku podstaw do rozpoznania przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli pochodzenia zawodowego. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że u pacjenta w oparciu o wyniki badania podmiotowego, przedmiotowego oraz wyniki badań czynnościowych układu oddechowego rozpoznano przewlekłe obturacyjne zapalenie oskrzeli, nie spełniające jednak kryteriów orzeczniczych zawartych w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), tj. trwałego upośledzenia sprawności wentylacyjnej płuc z obniżeniem natężonej objętości wydechowej pierwszosekundowej (FEV1) poniżej 50% wartości należnej oraz wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych upoważniających do rozpoznania choroby zawodowej w ciągu 1 roku od zakończenia narażenia zawodowego. U pacjenta w badaniu spirometrycznym wykonanym 27.02.2007r. FEV1 wyniosła 53% wartości należnej, a narażenie zawodowe ustało przed 16 laty. W trybie odwoławczym S. K. został skierowany na ponowne badania do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego, który w dniu [...] 2007r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli pochodzenia zawodowego. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że zgodnie z przyjętymi kryteriami diagnostyczno-orzeczniczymi w zakresie chorób zawodowych jednoznacznie określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. - brak trwałego upośledzenia sprawności wentylacyjnej płuc, wyrażającego się obniżeniem natężonej objętości wydechowej pierwszosekundowej FEV1 poniżej 50% wartości należnej (u badanego = 44-41-50-56% wartości należnej) nie upoważnia do rozpoznania u badanego przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli pochodzenia zawodowego, tym bardziej, że badany nie pracuje zawodowo od 1991r., a dostępna dokumentacja lekarska wskazuje na pojawienie się objawów chorobowych ze strony układu oddechowego dopiero w 2002r. Okres czasu, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego w przypadku przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli wynosi 1 rok. Na podstawie powyższych orzeczeń lekarskich oraz oceny narażenia zawodowego Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] 2008r., znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia cytowanej we wstępie choroby zawodowej, od której S. K. wniósł odwołanie. Wojewódzki Inspektor Sanitarny po zapoznaniu się z całością dokumentacji w sprawie uznał, iż wydana decyzja I instancji jest merytorycznie uzasadniona. W sprawie orzekały dwie jednostki I i II stopnia właściwe do rozpoznawania chorób zawodowych tj. Ośrodek Medycyny Pracy oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego - placówka naukowo-badawcza resortu zdrowia i opieki społecznej rozstrzygająca w sprawach spornych i wątpliwych, której orzeczenia są merytorycznie ostateczne. Nadmienić należy, że obie jednostki orzecznicze wydały w sprawie spójne i jednoznaczne orzeczenia lekarskie, których uzasadnienie nie budzi wątpliwości. Natomiast odwołanie S. K. nie wniosło do sprawy żadnych argumentów mogących mieć wpływ na merytoryczną zmianę decyzji organu I instancji. Fakt wieloletniej pracy w ekspozycji na czynniki chemiczne wchodzące w skład farb i rozpuszczalników przy braku rozpoznania trwałego upośledzenia sprawności wentylacyjnej płuc z obniżeniem natężonej objętości wydechowej pierwszosekundowej FEV1 poniżej 50% wartości należnej nie daje podstaw do stwierdzenia rozpoznanego przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli jako choroby zawodowej wym. w poz. 5 wykazu chorób zawodowych. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie znalazł podstaw do zmiany decyzji organu I instancji. W skardze na powyższą decyzję, S. J. K. podniósł, że pracował w szkodliwych warunkach jako malarz konstrukcyjny. Praca polegała na piaskowaniu konstrukcji. Do piaskowania powinno być osobne źródło powietrza do oddychania w masce. Te warunki nie były spełnione, gdyż powietrze było doprowadzone ze sprężarki spalinowej. Malowanie było wykonywane metodą natryskową typu (Wagner Adal). W FSO malowanie polegało na nakładaniu azbestu na konstrukcje. Do wymienionych prac nie dawano masek zabezpieczających wdychanie środków szkodliwych (opary). Pracując w takich warunkach skarżący stracił zdrowie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w wyniku badań przeprowadzonych przez upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki l i II szczebla diagnostyczno - orzeczniczego nie stwierdzono u S. J. K. objawów klinicznych wymienionych w wykazie chorób zawodowych, upoważniających do rozpoznania choroby zawodowej wymienionej w poz. 5 wykazu chorób zawodowych. Przeprowadzone badania dały podstawę do rozpoznania u skarżącego przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli, nie spełniającego jednak kryteriów orzeczniczych zawartych w wykazie chorób zawodowych. Nie było więc podstaw do rozpoznania u skarżącego przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli pochodzenia zawodowego, tym bardziej, że badany nie pracuje zawodowo od 1991r., a dostępna dokumentacja lekarska wskazuje na pojawienie się objawów chorobowych ze strony układu oddechowego dopiero w 2002 roku. Okres czasu, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego w przypadku przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli wynosi 1 rok. Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008r., sygn. P 23/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) - są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Równocześnie Trybunał orzekł, iż przepisy te tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 2 lipca 2008r. nr 116, poz. 740. Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że ani art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy, ani jego pozostałe przepisy (w szczególności zawarte w art. 234-237K.p.) nie zawierają jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego. Takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy, w tym zwłaszcza z obowiązującego w dacie wydania rozporządzenia Rady Ministrów art. 7 ustawy z dnia 12 czerwca 1975r. o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. z1983r. Nr 30, póz. 144, ze zm.), stanowiącego, że "Za choroby zawodowe uprawniające do świadczeń przewidzianych w ustawie uważa się choroby określone przepisami wydanymi na podstawie art. 231 pkt 2 Kodeksu pracy" (obecnie art. 237 § 1 pkt 2 K.p.). Konsekwencją sformułowania takiego wniosku jest uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 K.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia Rady Ministrów, które - jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej - jest również niezgodne z Konstytucją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie niniejszej podstawowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma fakt, że organy obu instancji, zarówno prowadząc postępowanie, jak i wydając decyzje w sprawie skarżącego stosowały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz.1115), wydanego na podstawie art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.). Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 23/07 (Dz. U. z 2008 r. Nr 116, poz. 740) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zarówno art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia), jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach - są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że żaden z przepisów kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego oraz że takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy. Konsekwencją sformułowania takiego wniosku jest uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia RM, które - jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej -jest również niezgodne z Konstytucją. Wynika z powyższego, że postępowanie w sprawie dotyczącej skarżącego prowadzone było w oparciu o przepisy prawa, które Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że w/w przepisy tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, które nastąpiło w dniu 2 lipca 2008r. W uzasadnieniu orzeczenia Trybunał wskazał, że "zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzania chorób zawodowych, Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia powinien być wystarczający dla wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją". W niniejszej sprawie powstaje zatem pytanie jakie skutki wywołało tego rodzaju rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie. Z chwilą orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności przepisów prawnych stanowiących podstawę prawną zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, obalone zostało domniemanie konstytucyjności tych przepisów. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie ma logicznych przesłanek uzasadniających zakończenie tego postępowania na podstawie niekonstytucyjnych przepisów, a następnie wznawianie postępowania zakończonego w ten sposób. Wydaje się, że obowiązywania aktu nie powinno się utożsamiać z obowiązkiem jego stosowania (por. J. Trzciński, "Glosa do wyroku TK P 10/07, ZNSA 2008, nr 1), a stosowanie przez sąd przepisu, który orzeczeniem TK, ostatecznym i powszechnie obowiązującym, został uznany za niezgodny z Konstytucją nawet gdy TK odroczył utratę jego mocy obowiązującej, kłóciłoby się z logiką stosowania prawa. Argumentem przemawiającym za wstecznym działaniem orzeczenia Trybunału jest więc funkcjonalność prawa - dysfunkcjonalne byłoby domaganie się stosowania prawa, co do którego Trybunał stwierdził sprzeczność z Konstytucją po to tylko, aby po utracie jego mocy obowiązującej wznawiać postępowanie na podstawie procedur, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Przyjąć zatem należy obowiązywanie w Konstytucji tzw. supernormy intertemporalnej przełamującej ogólne zasady prawa międzyczasowego. Zgodnie z nią przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny nie powinien być stosowany w przyszłości, nawet jeśli za jego stosowaniem przemawiałyby ogólne reguły prawa międzyczasowego (por. K. Gonera, E. Łętowska, "Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności", PiP 2008, z. 5, s. 31-32). W przypadku derogacji przepisu dokonanej przez TK nie ma więc zastosowania zasada tempus regit actum, ze względu na pozbawienie tego przepisu domniemania jego konstytucyjności. Za niestosowaniem niekonstytucyjnego przepisu przemawiają także argumenty dotyczące ochrony praw jednostki oraz ekonomiki procesowej. Trudno bowiem byłoby uznać za zgodne z zasadą ekonomiki procesowej zawieszenie postępowania przed sądem i oczekiwanie na wykonanie wyroku TK przez ustawodawcę, skoro to wykonanie może trwać bardzo długo. A zatem należy przyjąć, że w odniesieniu do sądów administracyjnych skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów będących podstawą prawną zaskarżonej decyzji w sprawie, może być uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarówno zatem w takich przypadkach, gdy na skutek orzeczenia TK przepis traci moc z chwilą ogłoszenia orzeczenia TK, jak i w tych przypadkach, gdy Trybunał korzystając z możliwości przewidzianej w art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji określa inny termin utraty mocy obowiązującej przepisu, sądy administracyjne mają prawo odmówić zastosowania tych przepisów. Pogląd taki jest zgodny z wyrażanym w nowszym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2007r., l OSK 1030/06; także wyrok NSA z 23 lutego 2006r, II OSK 1403/05, NSA z 31 stycznia 2008r., II OSK 1599/07) Wobec spraw będących w toku sąd administracyjny ma zatem możliwość dokonania oceny rozpatrywanej sprawy z punktu widzenia ochrony praw jednostki i uniknięcia sytuacji, kiedy sąd orzekałby według niekonstytucyjnych przepisów tylko po to, by następnie strona wniosła o wznowienie postępowania. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie Sąd rozważając znaczenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego odraczającego datę utraty mocy obowiązującej przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji, wziął pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody dla których TK odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów oraz okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy stosowania niekonstytucyjnego przepisu. Mając na uwadze wszystkie wymienione okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie należy uwzględnić orzeczenie Trybunału i odmówić stosowania niekonstytucyjnych przepisów, pomimo odroczenia terminu utraty ich mocy obowiązującej. Odsyłanie bowiem w niniejszej sprawie na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, naruszeniem prawa do szybkiego załatwienia sprawy stanowiącego podstawowy standard europejski prawa do dobrej administracji, a na drodze sądowej - prawa do szybkiego procesu. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy uwzględnia sytuację skarżącego, czyli osoby, wobec której orzeczono, iż nie cierpi na chorobę zawodową, a wykaz chorób zawodowych, na podstawie którego dokonano takiego ustalenia (ściślej ujmując-rozporządzenie, do którego wykaz ten jest załącznikiem) okazał się niekonstytucyjny. Celem odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisów omawianego rozporządzenia było, w świetle uzasadnienia wyroku Trybunału, umożliwienie wydawania decyzji realizujących uprawnienia pracownicze. Nie odpowiada temu celowi odmowa zaspokojenia roszczeń pracowniczych dokonana na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. W sytuacji gdy okazało się, że skarżący cierpi na chorobę, która nie została uznana za chorobę zawodową na podstawie niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia, należy odmówić zastosowania przepisów tegoż rozporządzenia, a sprawa dotycząca orzekania o istnieniu u skarżącego choroby zawodowej powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów, które zostaną uchwalone w zgodzie z Konstytucją RP. Tak więc Sąd w sprawie niniejszej, mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, odmówił zastosowania niezgodnych z Konstytucją przepisów aktu rangi podustawowej - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organy administracji powinny rozpatrzyć sprawę skarżącego niezwłocznie po uchwaleniu przepisów prawa regulujących kwestię chorób zawodowych w zgodzie z Konstytucją RP.