III SA/Kr 817/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Bożenna Blitek AWSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2005 r sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia 9 października 2002 r Nr: [...] w przedmiocie kierunków działania Zarządu Miasta i Gminy w zakresie organizowania, realizacji i dofinansowania zadań realizowanych w ramach Lokalnych Inicjatyw Inwestycyjnych I. stwierdza niezgodność z prawem § 11 oraz § 13 ust. 1-3 zaskarżonej uchwały, II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w zakresie postanowień § 11 oraz § 13 ust. 1-3. Zaskarżoną uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 9 października 2002r. nr [...] w sprawie kierunków działania Zarządu Miasta i Gminy w zakresie organizowania, realizacji i dofinansowania zadań realizowanych w ramach Lokalnych Inicjatyw Inwestycyjnych wydano na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej. W uchwale uregulowano m.in. że w okresie 5 lat od zakończenia budowy i przekazania inwestycji do eksploatacji, osoby które nie uczestniczyły w realizacji tej inwestycji – przy podłączaniu się do wybudowanych urządzeń pokrywają 100% udziału w kosztach ponoszonych przez poszczególnych uczestników lokalnej inicjatywy inwestycyjnej (§11). W § 13 ust. 1-3 tej uchwały natomiast wskazano, że podmioty podłączające się do sieci kanalizacyjnej i wodociągowej obowiązane są do wniesienia opłaty przyłączeniowej, z której zwolnione są osoby fizyczne i prawne które uczestniczyły w realizacji inwestycji na zasadach określonych w niniejszej uchwale. Upoważniono też organ wykonawczy Gminy do ustalania wysokości tych opłat. Skarżący Wojewoda wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem opisanej powyżej uchwały w zakresie §11 oraz §13 ust. 1-3 tej uchwały podnosząc, że powyższe zapisy uchwały zostały wydane bez podstawy prawnej. W szczególności podstawy prawnej do ich wydania nie stanowi powołany w zaskarżonej uchwale art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej. Przepis ten bowiem zdaniem skarżącego przyznaje jedynie organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego kompetencje z zakresie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, nie jest natomiast generalnym upoważnieniem dla organów samorządowych do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. Skarżący powołał się w tym zakresie na pogląd prezentowany w orzecznictwie – wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000r., sygn.akt II SA 2320/00, OSP 2002, nr 6, poz. 75. Tymczasem wprowadzone zaskarżoną uchwałą opłaty, których uiszczenie warunkuje przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej nie stanowią opłaty za "usługę", wyraźnie bowiem stwierdzono, że stanowią one opłatę za "przyłączenie". Nie mieszczą się one zatem w zakresie przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Zdaniem skarżącego fakt, że wniesienie przedmiotowych opłat jest warunkiem korzystania z sieci wodociągowej i kanalizacyjnej świadczy o tym, że mają one charakter obowiązkowy i stanowią daninę publicznoprawną. Zdaniem skarżącego podstawą prawną dla wprowadzenia kwestionowanych opłat nie mogą być też postanowienia ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W ocenie skarżącego wprowadzenie obowiązku uiszczenia dodatkowych opłat jako warunku przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej stanowi także naruszenie art. 84 Konstytucji zgodnie z którym obywatel jest zobowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, przewidzianych wyłącznie ustawą. Skarżący podniósł również, że nieprawidłowym jest, iż w akcie kierownictwa wewnętrznego jakim jest przedmiotowa uchwała zawarte zostało upoważnienie dla organu wykonawczego do uregulowania wysokości opłat, tj. do wydawania aktów abstrakcyjnych i generalnych. W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o oddalenie skargi wskazując, że skarżący dokonał dowolnej i nieprawidłowej interpretacji art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, pominięto bowiem drugi z członów tego przepisu z którego wynika, że rada gminy może też ustalić opłaty za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Powołano się w tym zakresie na pogląd wyrażony w doktrynie, że unormowania tego przepisu stanowią uzupełnienie art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym umożliwiając jednostkom samorządu terytorialnego stanowienie w tym zakresie prawa miejscowego (C. Panasiński, M. Kulesza, "Ustawa o gospodarce komunalnej – komentarz, Warszawa 2002r.). Podniesiono ponadto, że NSA w wyroku z 5.01.2000r. SA 2284/99, LEX nr 46185 stwierdził, że akty wydane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowią aktów wykonawczych, lecz stanowią uzupełnienie przepisu art. 40 ust. 2 i 3 u.s.g., a więc są aktami statutowymi. Zwrócono także uwagę na treśc art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, który umożliwia upoważnienie organu wykonawczego do ustalania opłat. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : W ocenie Sądu zaskarżona uchwała w zakwestionowanej w skardze części jest sprzeczna z prawem. Zakwestionowany w skardze zapis §11 przedmiotowej uchwały przewiduje, że w okresie 5 lat od zakończenia budowy i przekazania inwestycji do eksploatacji, osoby które nie uczestniczyły w realizacji tej inwestycji – przy podłączaniu się do wybudowanych urządzeń pokrywają 100% udziału w kosztach ponoszonych przez poszczególnych uczestników lokalnej inicjatywy inwestycyjnej (§11). W § 13 ust. 1-3 tej uchwały natomiast wskazano, że podmioty podłączające się do sieci kanalizacyjnej i wodociągowej obowiązane są do wniesienia opłaty przyłączeniowej, z której zwolnione są osoby fizyczne i prawne które uczestniczyły w realizacji inwestycji na zasadach określonych w uchwale. Upoważniono też organ wykonawczy Gminy do ustalania wysokości tych opłat. W ocenie Sądu za słuszny uznać należy zarzut skargi, iż powyższe zapisy uchwały zostały wydane bez podstawy prawnej. W szczególności podstawy prawnej do ich wydania nie stanowi powołany w zaskarżonej uchwale art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie sądu administracyjnego, iż przepis ten przyznaje organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego jedynie kompetencje z zakresie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej, nie jest natomiast generalnym upoważnieniem dla organów samorządowych do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000r., sygn.akt II SA 2320/00, OSP 2002, nr 6, poz. 75). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie wprowadzone zaskarżoną uchwałą opłaty, których uiszczenie warunkuje przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej nie mieszczą się w zakresie przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Fakt, że wniesienie przedmiotowych opłat jest warunkiem korzystania z sieci wodociągowej i kanalizacyjnej świadczy o tym, że mają one charakter obowiązkowy i stanowią wprowadzoną bez podstawy prawnej daninę publicznoprawną. Art. 4 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy o gospodarce komunalnej może stanowić podstawę do wprowadzenia opłat za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej tylko w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy (por. cyt. powyżej wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000r., sygn.akt II SA 2320/00, OSP 2002, nr 6, poz. 75). Tymczasem wprowadzone zaskarżoną uchwałą opłaty pobierane w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzeń komunalnych mają charakter jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznoprawnej. W sensie formalnym nie są to wprawdzie opłaty przymusowe, niemniej jednak towarzyszy im pewnego rodzaju "przymus życiowy", albowiem korzystanie przez mieszkańców ze wskazanych urządzeń komunalnych jest oczywistą koniecznością. Organy samorządu terytorialnego nie mają podstaw prawnych do obciążania mieszkańców taką opłatą. Art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie jest bowiem upoważnieniem szczegółowym, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten przewidując możliwość wprowadzenia opłat, wykracza także poza ramy upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem wykracza poza określone w tym przepisie pojęcie "ustalania zasad i trybu" korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (por. cyt. powyżej wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000r., sygn.akt II SA 2320/00, OSP 2002, nr 6, poz. 75). Art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie może zatem stanowić podstawy prawnej do nałożenia przez radę gminy w drodze uchwały obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych czy kanalizacyjnych. Taki obowiązek nałożony przez radę gminy prowadziłby w istocie do przeniesienia na mieszkańców gminy obowiązku bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy poprzez obowiązkową partycypację mieszkańców w kosztach ich budowy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela zatem pogląd wyrażony w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 17 maja 2002r., I SA 2793/01, LEX nr 149541), iż przewidzianą w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej możliwość ustalenia "wysokości cen i opłat za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" traktować należy jako upoważnienie do wprowadzenia jedynie należności stanowiącej ekwiwalent za świadczoną usługę ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu. Należy nadto zauważyć, że w aktualnym stanie prawnym istnieją szczegółowe regulacje prawne rangi ustawowej dotyczące zasad ponoszenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, a w szczególności art. 15 ust. 2 i art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zwrócić także należy uwagę na uregulowania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami dotyczące opłat adiacenckich (art. 143-148) z tytułu uczestnictwa właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Wszelka zatem działalność prawotwórcza organów jednostek samorządu terytorialnego aktami rangi niższej niż ustawa w zakresie objętym wspomnianymi regulacjami ustawowymi, przy braku stosownego upoważnienia ustawowego, jest niedopuszczalna. Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty Sąd doszedł do przekonania, że regulacja zaskarżonej uchwały w zakresie zakwestionowanym w skardze tj. w zakresie §11 i §13 ust. 1-3 zaskarżonej uchwały jest sprzeczna z prawem. Ponieważ jednak od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął już okres dłuższy niż 1 rok, Sąd nie orzekł o nieważności, lecz o stwierdzeniu niezgodności z prawem zakwestionowanych części uchwały. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. O wstrzymaniu wykonania niezgodnych z prawem części uchwały orzeczono na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.