III SA/Kr 817/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Bożenna Blitek NSA Krystyna Kutzner (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi Ł. W. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 31 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, działając na podstawie art. 6 ust. 1 Pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnoprawnych ( Dz.U.2016.2046) oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23) i § 19 ust. 3 pkt. 2 lit. a rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U.2015.1110), postanowieniem z dnia 31 maja 2017 r. znak: [...], stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez Ł. W., dalej jako " skarżący", od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w dniu [...] 2017 r. nr [...]. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności decyzją dnia [...] 2017 r. nr [...] orzekł o zaliczeniu skarżącego do lekkiego stopnia niepełnosprawności z powodu schorzeń oznaczonych za pomocą symbolu 05-R i 11-l, na stałe. Powyższe orzeczenie zostało odebrane osobiście przez M. W. w dniu 24 kwietnia 2017 r. W dniu 9 maja 2017 r. odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący bezpośrednio do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. W związku z powyższym organ pismem z dnia 17 maja 2017 r. znak: [...], przekazał odwołanie skarżącego do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania i Niepełnosprawności . Odwołanie wraz z aktami sprawy wpłynęło do organu II instancji w dniu 26 maja 2017r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności postanowieniem z dnia 31 maja 2017 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ odwoławczy stwierdził , że skarżący złożył ww. odwołanie w dniu 9 maja 2017 r. tj. 1 dzień po upływie terminu do jego złożenia. Podkreślił, że odwołanie pomimo prawidłowego pouczenia nie zostało złożone w przypisanym terminie. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji organu I instancji. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Na powyższe postanowienie wpłynęła skarga do Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżący wniósł o ponowne rozparzenie jego wniosku o uznanie go za osobę niepełnosprawną. Zdaniem skarżącego decyzja jest dla niego krzywdząca, ponieważ jest osobą niesamodzielną, cierpiącą oraz niezdolną do pracy. Podkreślił, że jego kalectwo uniemożliwia mu samodzielne życie, a zwykłe czynności powodują ból. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, lecz z innych przyczyn niż zostały w niej wskazane. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2016.1066.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369) - zwanej dalej jako: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia) nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu (decyzji, postanowienia) z przepisami prawa. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd ma obowiązek zbadania w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. (por. także: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Komentarz Lex. 5 Wydanie, str. 426 – 428; uchwała pełnego składu NSA z 26.10.2009 r., I OPS 10/09). Zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W świetle zarzutów przedstawionych w skardze podkreślić na wstępie należy, że przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 31 maja 2017 r. stwierdzające, że przedmiotowe odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia w art. 129 § 2 k.p.a. W tej sytuacji zarzuty skarżącego dotyczącego zagadnień merytorycznych - oceny przesłanek wydania decyzji Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 10 kwietnia 2017 r. - nie mogą mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), dalej jako: "k.p.a.", zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Powołany wyżej przepis art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy wniesione odwołanie jest dopuszczalne, oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego odwołania, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie zobowiązuje organ do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 134 k.p.a., a więc postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania lub o stwierdzeniu uchybienia terminu do jego wniesienia. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, albowiem prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności. Jednocześnie podkreślić trzeba, iż wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, powinno być poprzedzone bezspornymi ustaleniami, co do prawidłowości doręczenia stronie orzeczenia wydanego w I instancji, od którego środek zaskarżenia został wniesiony oraz, co do daty wniesienia tego środka zaskarżenia. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania winno bowiem mieć miejsce dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia, czy termin ustawowy z art. 129 § 2 k.p.a. został przez stronę zachowany. Jak wynika z powołanych wyżej regulacji prawnych warunkiem wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji w trybie art. 134 k.p.a. jest uprzednie ustalenie w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, daty skutecznego doręczenia decyzji stronie, od której de facto zaczyna biec termin do wniesienia środka zaskarżenia. Przypomnieć w związku z tym trzeba, że zgodnie z brzmieniem art.129 § 1 k.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Termin na jego wniesienie wynosi, zgodnie z § 2 wskazanego przepisu, 14 dni od daty doręczenia decyzji (postanowienia) stronie. Z brzmienia tego przepisu wynika jasno, że aby można było ocenić zachowanie terminu do wniesienia odwołania i ewentualnie stwierdzić uchybienie tego terminu, co jest przedmiotem zaskarżonego postanowienia, najpierw należy ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, że decyzja została doręczona i ustalić datę, w której doręczono tę decyzję. Dopiero wówczas organ może oceniać, czy został zachowany przez stronę 14-dniowy termin do wniesienia odwołania, wskazany w art. 129 § 2 k.p.a., który liczy się od dnia doręczenia stronie decyzji organu I instancji. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności stwierdził, że decyzja Powiatowego Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 10 kwietnia 2017 r. została odebrana przez M. W. - osobę upoważnioną na podstawie upoważnienia z dnia 10 kwietnia 2017 r. znajdującego się w aktach administracyjnych. Zatem – w ocenie organu odwoławczego - termin do złożenia odwołania upłynął bezskutecznie w dniu 8 maja 2017 r., a odwołanie wniesione przez skarżącego w dniu 9 maja 2017 r. zostało złożone z uchybieniem terminu. W ocenie Sądu analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie pozwala podzielić trafności zajętego przez organ odwoławczy stanowiska o skutecznym doręczeniu przesyłki zawierającej zaskarżoną decyzję. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do wyjaśnienia, czy doręczenie decyzji Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 10 kwietnia 2017 r. na ręce M. W. było skuteczne. W tym miejscu przypomnieć należy, że stosownie do treści z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Przepis ten nie wprowadza znanego procedurze sądowej rozróżnienia pełnomocnictw ogólnego od szczególnego, ale jednocześnie nie ogranicza w swej treści zakresu pełnomocnictwa. Przyjąć zatem należy, że pełnomocnictwo udzielone przez stronę w postępowaniu administracyjnym może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony lub do prowadzenia poszczególnych spraw albo też ich części bądź tylko niektórych czynności procesowych. Dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony, niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnictwa. Z momentem przedstawienia pełnomocnictwa podpisanego przez mocodawcę pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, a organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości i zakresu pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu zgodnie z art. 33 § 2 k.p.a. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Stosownie bowiem do art. 33 § 3 zd. 1 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Z przepisów tych wynika zatem, że organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej konkretnej sprawie np. poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Przez akta, o których mowa w art. 33 § 3 k.p.a. należy rozumieć akta konkretnego postępowania administracyjnego (tak: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 599/08, CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy przede wszystkim zauważyć, że w aktach kontrolowanego postępowania znajduje się dokument, nazwany "upoważnieniem", który został błędnie podpisany przez M. W. zamiast przez osobę udzielającą upoważnienia tj. skarżącego Ł. W. W związku z powyższym stwierdzić należy, że M. W. nie była prawidłowa umocowana do odbioru decyzji Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] 2017 r. Doręczenie do jej rąk było więc doręczeniem nieskutecznym. W zaistniałych okolicznościach organ odwoławczy bezpodstawnie uznał, przesyłkę zawierającą decyzję organu I instancji za doręczoną prawidłowo. Brak z kolei prawidłowych ustaleń organu odwoławczego dotyczących doręczenia decyzji organu I instancji na ręce nieprawidłowo upoważnionej M. W. uniemożliwia jednoznaczne i niebudzące wątpliwości ustalenie, kiedy skarżącemu minął termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji we wskazanym przepisami terminie. Biorąc pod uwagę wskazane uchybienie należy stwierdzić, że wydając zaskarżone postanowienie organ odwoławczy nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego związanego z prawidłowym doręczeniem decyzji organu I instancji, czym naruszono przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenia to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zebrany w sprawie materiał dowodowy nie mógł zatem stanowić dostatecznych podstaw do podjęcia zaskarżonego postanowienia, co obligowało Sąd do jego uchylenia. W toku dalszego postępowania organ I instancji ponownie prawidłowo doręczy skarżącemu decyzję z 10 kwietnia 2017 r., tak by doręczenie uznać można było za skuteczne. Od tego bowiem momentu rozpocznie swój bieg termin do wniesienia odwołania od kwestionowanej decyzji. Ponownej ocenie organu podlegać będzie także sposób doręczenia decyzji, bądź adresatowi osobiście albo pełnomocnikowi (art. 40 §1 kpa), bądź w trybie zastępczego doręczenia na podstawia art. 43 kpa albo art. 44 §1 - §3 kpa. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017.1369), uchylił zaskarżone postanowienie.