III SA/Kr 819/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie: Sędzia WSA Michał Niedźwiedź Sędzia WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2025 roku sprawy ze skargi H. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 maja 2025 roku znak 010070/680/3243752/2024 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na okres od 1.10.2017 r. do 30.09.2018 r. oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 19 maja 2025 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję o odmowie przyznania H. M. (dalej: "skarżąca") prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko P. M. na okres 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.), art. 18 ust. 2 oraz 21 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1576 z późn. zm., dalej: "u.p.p.w.d."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 5 października 2023 r. skarżąca złożyła do Ośrodka Pomocy Społecznej w Starym Sączu wniosek o świadczenie wychowawcze na okres 2017/2018 na dziecko P. M. Do wniosku załączyła m.in. formularz dotyczący składu rodziny, pobytu za granicą oraz sytuacji zawodowej w Polsce, w którym wpisała, że ojciec dziecka M. M. pracuje we Francji. Załączyła dokumenty z Francji potwierdzające zatrudnienie oraz korespondencję z francuską instytucją ubezpieczeniową. Pismem z dnia 3 kwietnia 2024 r. Wojewoda Małopolski poinformował, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia w sprawie oraz wypłaty świadczenia wychowawczego na terytorium Polski jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Decyzją z 20 czerwca 2024 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącej przyznania świadczenia wychowawczego na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. na dziecko P. M. Organ wskazał, że prawo do świadczenia na okres świadczeniowy 2017/2018 wygasło przed złożeniem wniosku. Skarżąca nie zachowała terminu na złożenie wniosku o świadczenie, który jest terminem prawa materialnego, ściśle określonym w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. W odwołaniu od decyzji wniosła skarżąca podnosząc, iż nie miała możliwości składania wniosków na wnioskowane okresy świadczeniowe w związku z oczekiwaniem na decyzję z podaniem numeru konta o zwrot "500+". Wskazała, że rozstrzygnięcie jest dla niej krzywdzące. Decyzją 19 maja 2025 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 21 ust 3 u.p.p.w.d wnioski w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na kolejny okres są przyjmowane od dnia 1 lutego danego roku. Natomiast na podstawie art. 18 ust. 2 u.p.p.w.d, prawo do świadczenia wychowawczego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek do końca okresu na jaki świadczenie jest przyznawane (okres świadczeniowy kończy się 31 maja). Aby otrzymać świadczenie wychowawcze na cały okres świadczeniowy, wniosek należy złożyć w terminie od dnia 1 lutego do dnia 30 czerwca danego roku. Prezes ZUS zwrócił uwagę, iż terminy na zgłoszenie wniosku i podjęcie wypłaty świadczenia wychowawczego określone ustawą mają charakter materialno-prawny, dlatego nie mogą być przez organ zmienione lub przywrócone. Organ odwoławczy wskazał, że w zakresie wniosków o świadczenia wychowawcze zadania wynikające z unijnych przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego realizuje wojewoda. Unijnym przepisom o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego podlegają osoby, które pracują albo mieszkają w państwach członkowskich Unii Europejskiej lub EFTA albo członkowie ich rodziny pracują lub mieszkają w tych państwach. Wojewoda przeprowadzi postępowanie z odpowiednią instytucją zabezpieczenia społecznego państwa UE/EFTA i w przypadku ustalenia, że inne państwo UE/EFTA jest państwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo do ustalenia świadczeń rodzinnych, przekazałby wniosek skarżącej do instytucji tego państwa w celu jego rozpatrzenia. Na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 17.09.2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw w sprawach świadczenia wychowawczego, które nie jest realizowane w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w których wnioski o ustalenie prawa do tych świadczeń zostały złożone przed wejściem w życie niniejszej ustawy (1.01.2022 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe. Stąd wynika, że do wniosków złożonych po dniu 31.12.2021 r. stosuje się przepisy po nowelizacji. Na podstawie art. 10 u.p.p.w.d, w sprawie świadczenia wychowawczego prowadzi oraz świadczenie to wypłaca Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten w aktualnym brzmieniu wszedł w życie od dnia 1.01.2022 r. Prezes ZUS uznał, że ww. wniosek skarżącej nie mógł zostać potraktowany jako wniosek złożony po zakończeniu okresu świadczeniowego z powodu złożenia wniosku w instytucji państwa UE/EFTA i otrzymania z Urzędu Wojewódzkiego informacji o konieczności złożenia wniosku do ZUS, ponieważ skarżąca nie była upoważniona do złożenia takiego wniosku. Organ zwrócił uwagę, iż w powyższej sprawie, zgodnie z pismami Wojewody Małopolskiego, nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, dlatego brak jest podstaw do przyznania prawa do świadczenia wychowawczego za okres sprzed dnia złożenia wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła, że nie miała możliwości złożenia wniosku z uwagi na wyjaśnienia sprawy w Polsce i we Francji. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, z prawidłowo zastosowaną normą prawa materialnego, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie. Jak stanowi art. 18 ust. 1 u.p.p.w.d. prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia 1 czerwca do dnia 31 maja roku następnego. Prawo do świadczenia wychowawczego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek (ust. 2). Zaznaczyć należy, że przepis ten w okresie świadczeniowym objętym wnioskiem miał tożsamą treść. Art. 21 ust. 3 u.p.p.w.d. stanowi, że wnioski w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na kolejny okres są przyjmowane od dnia 1 lutego danego roku. W myśl natomiast art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z powyższego wynika, że o prawie do świadczenia wychowawczego organy orzekają wyłącznie na wniosek. W interesie osoby mającej zamiar skorzystać ze świadczenia wychowawczego jest zatem złożenie wniosku o jego ustalenie z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Ustawa wiąże zatem wszczęcie postępowania z wpłynięciem do organu wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego. Skarżąca złożyła wniosek o świadczenie wychowawcze na dziecko na okres 2017/2018 5 października 2023 r., a zatem to z tą datą należało wiązać uruchomienie (wszczęcie) postępowania na żądanie skarżącej o przyznanie jej świadczenia. Skarżąca wniosła o przyznanie jej świadczenia za okres sprzed 5 lat. Prezes ZUS dokonał trafnej analizy charakteru terminu określonego w art. 18 ust. 2 u.p.p.w.d. oraz konsekwencji jego niezachowania. Sąd zgadza się z oceną ZUS, że termin z art. 18 ust 2 u.p.p.w.d. ma charakter materialnoprawny, a jego upływ powoduje wygaśnięcie prawa do przyznania świadczenia. W orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie przewiduje możliwości przyznania świadczenia za miesiące poprzedzające złożenie wniosku (za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w ustawie, które w niniejszej sprawie nie występują), a termin określony w art. 18 ust. 2 u.p.p.w.d. terminem prawa materialnego, który co do zasady, jak słusznie podniósł Prezes ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie podlega zmianie ani przywróceniu, chyba że przywrócenie terminu o takim charakterze wynika wprost z przepisów szczególnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11 października 2019 r., sygn. II SA/Gl 737/19, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 746/19, WSA w Poznaniu z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1104/19, dostępne jak i pozostałe wyroki przywołane w niniejszym uzasadnieniu na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobny pogląd jest wyrażany w doktrynie na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych (J. Sapeta [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. K. Małysa-Sulińska, Warszawa 2023, art. 24, Lex). Zaznaczyć należy, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy szczególne, które mogłyby stanowić podstawę przywrócenia terminu określonego w art. 18 u.p.p.w.d. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1764/22), co do zasady strona może złożyć wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego w każdym czasie trwania okresu świadczeniowego i świadczenie przyznane zostanie od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu świadczeniowego. Skarżąca złożyła wniosek kilka lat po zakończeniu okresu świadczeniowego. Należy zatem podkreślić, że termin określony w art. 18 ust. 2 u.p.p.w.d. jest terminem prawa materialnego, który co do zasady nie podlega przywróceniu, chyba że przywrócenie terminu wynika wprost z przepisów szczególnych (por. wyrok NSA z 21 września 2023 r., I OSK 1764/22). Jak zasadnie przyjął WSA w Poznaniu (por. wyrok z 28 maja 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1104/19) przyczyna niezłożenia wniosku w terminie, w tym ewentualny brak winy strony, nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia, jaki związany jest z datą złożenia wniosku. W rezultacie wniosek złożony przez skarżącą 5 października 2023 r. nie mógł skutkować przyznaniem świadczenia za okresy świadczeniowe, które już upłynęły. Nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi o uniemożliwieniu skarżącej złożenia wniosku na okres świadczeniowy 2017/2018 w związku z długim wyjaśnianiem sprawy w Polsce i Francji. Przedłużające się postępowanie o prawo do świadczenia we Francji nie wyklucza ubiegania się o świadczenie wychowawcze na kolejny okres w Polsce, co jest czynnością prawną niezależną, wszczynającą odrębne postępowanie administracyjne. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2021 r. (sygn. akt I OSK 344/21), w którym wskazano, iż z u.p.p.w.d. jednoznacznie wynika, że przyznanie świadczenia wychowawczego na dany okres wymaga złożenia wniosku, przy czym ustawa określa początkowy i końcowy okres przyznania uprawnienia do tego świadczenia oraz wskazuje, kiedy (w jakim przedziale czasowym) należy złożyć wniosek na dany okres. Skoro o prawie do świadczenia orzeka się wyłączenie na wniosek, a świadczenie przyznawane jest od momentu złożenia wniosku, to wniosek złożony po upływie okresu świadczeniowego uznać należy za bezskuteczny. Ustawa nie przewiduje bowiem sytuacji, w której świadczenie wychowawcze może być przyznane na okres, który już upłynął. Przywołany pogląd zachowuje aktualność również w stanie prawnym mającym zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Wobec tego, że w niniejszej sprawie wniosek został złożony 5 października 2023 r., to nie mógł on stanowić podstawy do wypłaty świadczenia za okresy wcześniejsze, tj1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. Wpływu na powyższą ocenę nie mogły mieć również – wbrew twierdzeniom skarżącej – okoliczności związane z przedłużającym się rozpoznaniem innej sprawy administracyjnej. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie 151 p.p.s.a. oddalił skargę.