III SA/Kr 82/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Maria Zawadzka Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Pismem z dnia 3 października 2016 r. Naczelnik Wydziału Geodezji i Gospodarki Mieniem Urzędu Miasta i Gminy poinformował A. L., że najem lokali z mieszkaniowego zasobu Gminy następuje wyłączenie w przypadku osób spełniających warunki do ubiegania się o najem przedmiotowego lokalu określone przez Uchwałę Rady Miejskiej nr [...] z dnia 28 czerwca 2016 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Zgodnie z unormowaniem zawartym w § 10 pkt 2 powyższej uchwały negatywnie opiniuje się wnioski osób, które przebywają w jednostkach penitencjarnych (zakład karny, areszt, zakłady poprawcze) do czasu ich opuszczenia i wykazania dochodów gwarantujących utrzymanie lokalu. Pismem z dnia 17 października 2016 r. A. L. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę na decyzję Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Mieniem Urzędu Miasta i Gminy podnosząc, że § 10 pkt 2 uchwały jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Postanowieniem z dnia 9 listopada 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 127 § 1 i art. 134 K.p.a. stwierdziło, że odwołanie A. L. od pisma Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Mieniem w Urzędzie Miasta i Gminy z dnia 3 października 2016 r. jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu organ wskazał, że odwołanie (o którym mowa w art. 127 § 1 K.p.a.) jest środkiem zaskarżenia rozstrzygnięć organów administracji publicznej podejmowanych w formie decyzji administracyjnej. Decyzją w ujęciu prawa procesowego (art. 104 K.p.a.) jest akt rozstrzygający sprawę co istoty lub w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji. W ujęciu materialnym decyzja jest jednostronnym, władczym, wydanym w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego, oświadczeniem woli organu administracji publicznej rozstrzygającym o prawach i obowiązkach konkretnie określonego podmiotu. Charakterystyczną cechą decyzji i jednym z jej elementów wskazanych w prawie procesowym (art. 107 § 1 K.p.a.), a także w doktrynie jest zatem podstawa prawna. Decyzja administracyjna musi mieć podstawę w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, co wynika z art. 6 K.p.a. obligującego organy administracji publicznej do działania na podstawie prawa i co oznacza, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego (w szczególności ustawy lub wydane na ich podstawie akty wykonawcze) muszą stanowić, iż określony rodzaj, spraw załatwiany jest przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 15.02.2006 r. sygn. II GSK 350/05). Organ wskazał, że sprawy związane z przydziałem lokali socjalnych nie są sprawami administracyjnymi, gdyż nie podlegają załatwieniu (rozstrzygnięciu) w drodze decyzji administracyjnej, co wynika z ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610), która reguluje zasady i formy ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Zgodnie z przepisami ustawy gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy. Powyższa ustawa nie przewiduje jednak rozstrzygnięcia spraw w formie decyzji administracyjnej. Sprawy dotyczące najmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy są sprawami cywilnymi i wszelkie wynikłe spory rozstrzygane są przez sąd powszechny. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy są uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Powołana wyżej ustawa nie przewiduje załatwiana spraw przyznawania lokali socjalnych w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego" (postanowienie NSA z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt IOSK 415/09). Wobec powyższego, skoro pismo z dnia 3 października 2016 r. nr [...] nie stanowi decyzji administracyjnej, to w konsekwencji odwołanie od tego rodzaju pisma należy uznać za niedopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych, a także nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, w sytuacji gdy czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną). Do drugiej grupy zaliczyć natomiast należy przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji (np. przez osobę trzecią), bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych. W niniejszej sprawie zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że nie istnieje przedmiot zaskarżenia, to znaczy brak jest decyzji administracyjnej, która mogłaby być przedmiotem odwołania. Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. L. podnosząc, że złożył formalny wniosek o przydział lokalu socjalnego z zasobu gminy. Wniosek ten został złożony w trybie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów. Organy prowadzące postępowanie zaniechały przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego. Rozpoznanie spraw związanych z zasobem mieszkaniowym należy bez wątpienia do kognicji organów administracyjnych. W niniejszej sprawie organy działały wbrew przepisom prawa. Skarżący podniósł, że obowiązująca uchwała Rady Miejskiej jest niezgodna z art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.- dalej "P.p.s.a."), ogranicza się do badania zgodności orzeczenia z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia jest postanowienie SKO, w którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania A. L. od aktu Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Mieniem Urzędu Miasta i Gminy. Aby rozstrzygnąć niniejszą sprawę trzeba przede wszystkim odnieść się do aktu z dnia 3 października 2016 r. i ustalić jego charakter prawny. Sąd stoi na stanowisku, co znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż odmowa przyznania lokalu socjalnego z zasobów mieszkaniowych gminy, a właściwie odmowa umieszczenia na liście oczekujących do najmu lokalu socjalnego jest rozstrzygnięciem w sprawie z zakresu administracji publicznej, podjętym przez organ, a więc aktem, do którego ma zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Jest bowiem przejawem wykonywania publicznoprawnych zadań przez gminę, poprzedza podjęcie czynności cywilnoprawnych. Podkreślić bowiem należy, że akt organu I instancji z dnia 3 października 2016 r., jak wynika z analizy obowiązujących w tej kwestii przepisów, przebiegu postępowania w tym przedmiocie i uzasadnienia tego aktu, został wydany na etapie ustalenia przez organ spełnienia warunków przez skarżącego do umieszczenia go na liście mieszkaniowej. Nie jest to więc z pewnością akt dotyczący odmowy skierowania skarżącego do zawarcia umowy o najem konkretnego lokalu mieszkalnego, który podejmowany jest w późniejszym etapie, a który nie podlega kontroli sądu administracyjnego lecz kognicji sądów powszechnych (por. postanowienie NSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/12), lecz jest to akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Akt z dnia 3 października 2016 r. został wydany na podstawie przepisów uchwały nr [...] z dnia 28 czerwca 2016 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy, w tym w szczególności na podstawie § 10 pkt 2 tej uchwały. Skoro w niniejszej sprawie zostało ustalone, że akt wydany w dniu 3 października 2016 r. jest aktem z zakresu administracji publicznej, to tym samym Sąd uznaje, że droga administracyjna w tym postępowaniu jest dopuszczalna. Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia SKO z dnia 9 listopada 2016 r. stwierdzić trzeba, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. W literaturze wskazuje się, że negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje grupę przyczyn zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym (por. G. Łaszczyca, [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, t. II, Warszawa 2010, s. 209). Z motywów zawartych w zaskarżonym postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, że pismo Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Mieniem Urzędu Miasta i Gminy nie jest decyzją administracyjną i dlatego odwołanie jest niedopuszczalne. Jak wcześniej wykazano takie stanowisko organu jest błędne i nieuprawnione, gdyż pismo to jest aktem o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Dlatego też pismo A. L. z dnia 17 października 2016 r. zatytułowane "skarga" powinno przez organ zostać potraktowane jak wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. O rzeczywistej treści żądania zawartego w piśmie złożonym do organu administracji publicznej nie decyduje jego tytuł nadany przez stronę, ale rzeczywista treść pisma. Nie tylko w interesie strony, ale też w interesie publicznym jest podejmowanie przez organ administracji działań, które gwarantują ustalenie właściwego trybu postępowania, a nie automatyczne uruchamianie procedur. Istotne jest rozróżnienie przypadku działania strony w trybie skargowym od sytuacji, gdy strona w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym korzysta ze środków prawnych, w tym wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Wniesienie skargi na akt organu administracji powinno być, zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., poprzedzone wezwaniem organu na piśmie, w terminie 14 dni od dowiedzenia się o podjęciu takiej czynności, do usunięcia naruszenia prawa. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że skarżący w swoim piśmie z dnia 17 października 2016 r. zakwestionował akt wydany przez Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Mieniem Urzędu Miasta i Gminy. To do organu należała właściwa kwalifikacja tego pisma i rozpoznanie go w odpowiedniej procedurze. W szczególności z art. 7 K.p.a. wynika obowiązek działania organów władzy publicznej na podstawie prawa i w jego granicach w każdej sprawie. Organy obowiązane są wyjaśnić prawdę obiektywną oraz mają obowiązek właściwego wyważenia interesu społecznego i indywidualnego interesu jednostki. To zaś oznacza, że strona kierując do organu pismo i działając w zaufaniu do władzy publicznej powinna mieć pewność, że zostanie ono właściwe zakwalifikowane i nadany mu dalszy bieg. Biorąc pod uwagę całość pisma skarżącego oraz jego intencję obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego było przekazanie tego pisma do organu właściwego czyli Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Mieniem Urzędu Miasta i Gminy. Obowiązek ten wynika wprost z treści art. 65 § 1 K.p.a. zgodnie z którym jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Przekazanie podania (sprawy) do innego organu w trybie art. 65 § 1 K.p.a. może nastąpić po wykluczeniu przez organ, do którego wpłynęło podanie, swojej właściwości i po jednoznacznym, opartym na przepisach prawa ustaleniu, iż organem właściwym jest inny organ, do którego przekazuje się sprawę. Organ, któremu przekazano podanie (sprawę) jest związany postanowieniem o przekazaniu, gdyż istnieje domniemanie, że organ przekazujący prawidłowo ustalił organ właściwy. Zmienić ten stan może jedynie zaskarżenie postanowienia o przekazaniu w toku instancji lub w trybie nadzwyczajnym. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie wydało zaskarżone postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Ponownie rozpatrując wniosek skarżącego organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i poprawnie go zakwalifikuje jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji wyroku stwierdzając, że naruszono przepisy postępowania co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.