III SA/Kr 820/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Maria Zawadzka Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Wojewody z dnia 2 czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania skargę oddala Zaskarżonym przez M. M. postanowieniem z dnia 2 czerwca 2010r. znak [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] 2010 r. znak [...] odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie o wymeldowanie z pobytu stałego M. M. z lokalu nr 2 przy ul. B w A. Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: Prezydent Miasta wszczął w dniu 27 sierpnia 2008r. postępowanie administracyjne z wniosku M. M. o wymeldowanie z pobytu stałego M. M. z lokalu nr 2 przy ul. B w A. Decyzją z dnia [...] 2009r. znak [...] Prezydent Miasta orzekł o odmowie wymeldowania M. M. z pobytu stałego z lokalu nr 2 przy ul. B 5 w A, uznając, że M. M. nie opuścił w/w lokalu dobrowolnie i w sposób trwały w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 993). Wojewoda decyzją z dnia [...] 2009r. znak [...] po rozpoznaniu odwołania M. M. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie sprawy. Wydana w następstwie decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] 2009r. znak [...] o odmowie wymeldowania M. M. z pobytu stałego w A przy ul. B również została uchylona w trybie odwoławczym decyzją Wojewody z dnia [...] 2009r. znak [...] i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. W toku ponownego rozpoznawania sprawy przez organ pierwszej instancji M. M. pismem z dnia 27 kwietnia 2010r. wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie o wymeldowanie M. M. Wniosek uzasadnił okolicznością, iż przez Sądem Rejonowym Wydział I Cywilny sygn. akt [...] zawisło postępowanie w przedmiocie eksmisji M. M. z przedmiotowego dla sprawy lokalu. W ocenie wnioskodawcy postępowanie przed sądem cywilnym ma charakter zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] 2010r. znak [...] wydanym na podstawie art. 97 § 1 i 101 kpa odmówił zawieszenia postępowania w sprawie o wymeldowanie z pobytu stałego M. M. w lokalu nr 2 przy ul. B 5 w A. Uzasadnił orzeczenie w ten sposób, że sprawa dotycząca eksmisji nie stanowi zagadnienia wstępnego w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Przedmiotem postępowania jest jedynie ustalenie czy M. M. zamieszkuje w lokalu przy ul. B 5/2 w A. W zażaleniu na w/w postanowienie M. M. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, zarzucając postanowieniu naruszenie przepisów art. 124 w zw. z art. 107 § i 10 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie postanowienia polegające na lakonicznym wskazaniu stanowiska i oceny sytuacji, bez jednoznacznego wskazania przesłanek mogących przekonać skarżącego do zasadności rozstrzygnięcia, naruszenie przepisów art. 124 w zw. z art. 107 § 3 i 11 kpa poprzez nienależyte wyjaśnienie przesłanek stanowiących podstawę do odmowy uczynienia zadość złożonemu wnioskowi i naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 9 ust. 2a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy przed Sądem Rejonowym toczy się postępowanie w przedmiocie zniesienia współwłasności nieruchomości, co z kolei decyduje o rozstrzygnięciu aktualizowania się interesu prawnego skarżącego. Rozstrzygnięcie sądu cywilnego w przedmiocie eksmisji jest w ocenie skarżącego zagadnieniem wstępnym w stosunku do rozpoznawanej sprawy administracyjnej a związek spraw ma na celu dać ostatecznie odpowiedź czy M. M. zamieszkuje w lokalu ul. B 5/2 w A. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda wydał opisane na wstępie postanowienie, podzielając w całości ustalenia faktyczne i prawne organu pierwszej instancji. Zaakcentował, że przedmiotem postępowania jest sprawa wymeldowania M. M. z lokalu nr 2 przy ul. B 5 w A. Z treści art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych wynika, że organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W trakcie postępowania o wymeldowanie, jak zaznaczył organ, badana jest jedynie przesłanka dotycząca opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu. Z akt sprawy nie wynika aby jakiekolwiek postępowanie zawisło przed sądami lub innymi urzędami w kwestii zamieszkania M. M. w lokalu nr 2 przy ul. B 5 w A, co dawałoby podstawę do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 kpa. Postępowanie, które toczy się w Sądzie Rejonowym Wydział I Cywilny pod sygn. akt [...] o eksmisję M. M. z lokalu nr 2 przy ul. B 5 w A nie jest zagadnieniem wstępnym w niniejszej sprawie. Skarga M. M. na postanowienie Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w swej treści stanowi powtórzenie odwołania od postanowienia pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie, dodając, że przez zagadnienie wstępne rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego a ocena tego zagadnienia należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej. Jest to poza tym zagadnienie otwarte, tzn. takie, które nie było wcześniej prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Co wynika z przepisu art. 15 ust. 2 o ewidencji ludności i dowodach osobistych, w trakcie postępowania o wymeldowanie z miejsca stałego pobytu organ bada jedynie przesłankę dotyczącą opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu. Celem tego postępowania jest ustalenie pewnego stanu faktycznego – stwierdzenie czy dana osoba zamieszkuje w miejscu, w którym jest zameldowana. Dla rozstrzygnięcia sprawy o wymeldowanie z miejsca pobytu stałego nie ma znaczenia czy osoba, która zamieszkuje w danym miejscu ma tytuł prawny do lokalu czy go też nie ma. Z tego względu wydanie rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej w sprawie o wymeldowanie z miejsca stałego pobytu nie jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia postępowania przed sądem powszechnym w sprawie o eksmisję. Sprawa o eksmisję z lokalu nie stanowi zatem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - p.p.s.a. (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tak określonej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Kierując się powyższymi kryteriami należy stwierdzić, że skarga M. M. nie może zostać uwzględniona. Istotą rozstrzygnięcia w sprawie jest ustalenie czy okoliczność, iż toczy się przed Sądem Rejonowym postępowanie pod sygn. akt [...] w przedmiocie eksmisji M. M. z lokalu przy ul. B 5/2 w A stanowi "zagadnienie wstępne" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, który brzmi w ten sposób, że "organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Przesłanka z tego artykułu ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że organ administracji ma obowiązek zawiesić postępowanie administracyjne w razie wystąpienia tej przesłanki. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu w/w przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Inaczej rzecz ujmując, zagadnieniem wstępnym może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu przy tym o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w tezie wyroku z dnia 28 maja 2008r. sygn. akt II OSK 1698/07 (LEX nr 489631): organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Przechodząc z rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że między rozstrzygnięciem w przedmiocie wymeldowania M. M. z lokalu przy ul. B 5/2 w A a postępowaniem sądowym w przedmiocie jego eksmisji z tego lokalu brak jest jakiegokolwiek związku przyczynowego w znaczeniu tym, że postępowanie w przedmiocie eksmisji stanowi zagadnienie wstępne wobec postępowania administracyjnego w przedmiocie wymeldowania. Wynika to z charakteru rozstrzygnięcia o wymeldowaniu. Art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych stanowi, że organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W świetle skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2002 r., sygn. K 20/01 (OTK – 1 2002/3/34), stwierdzającego niezgodność z przepisami Konstytucji RP przepisu art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, instytucja wymeldowania (zameldowania) nabrała charakteru wyłącznie rejestrującej stan faktyczny, oderwany od istnienia lub nie istnienia podstaw prawnych do przebywania w lokalu z zamiarem stałego pobytu. Organ gminy wydając decyzję o wymeldowaniu nie bada kwestii uprawnień strony do lokalu. Jedyną wobec tego przesłanką warunkującą wymeldowanie osoby z miejsca stałego pobytu jest dobrowolne i trwałe opuszczenie przez nią tego miejsca. Przesłanka ta jest spełniona, gdy osoba fizyczna nie przebywa w lokalu mieszkalnym, w którym poprzednio miała zorganizowane centrum życiowe, a nieprzebywanie to jest wynikiem woli tej osoby. Jak stwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny w pkt 1 tezy postanowienia z 29 września 2010r. sygn. akt II OZ 921/10 (Lex nr 744012) decyzja o wymeldowaniu ma charakter wyłącznie ewidencyjny i potwierdza jedynie stan faktyczny, że określona osoba nie przebywa w danym lokalu. Jej wykonanie polega na technicznym wykreśleniu wpisu w ewidencji ludności. Z faktu zameldowania nie wynikają żadne prawa rzeczowe do lokalu, nie uprawnia ona do przebywania w lokalu. W ten sposób przyjęte przesłanki, którymi musi kierować się organ administracji wydając decyzję w przedmiocie wymeldowania nie wymagają odniesienia się do źródła zobowiązania osoby, wobec której orzeczona zostaje eksmisja na podstawie ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005r., Nr 31, poz. 266 ze zm.). Znane jest Sądowi orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2010r. sygn. akt II OSK 579/09 (Lex nr 597705), w którym Sąd stwierdził, że: na równi z opuszczeniem lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy z 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych należy traktować wykonanie przez komornika sądowego w drodze postępowania egzekucyjnego prawomocnego orzeczenia sądowego nakazującego eksmisję danej osoby z lokalu. Należy zauważyć, że Sąd przyjął tu za tożsamą z przesłanką wymeldowania sytuację, gdy orzeczenie o eksmisji wykonywane jest na drodze postępowania egzekucyjnego. Chodzi o sam fakt opuszczenia lokalu, które jest konsekwencją orzeczenia w przedmiocie eksmisji. Skarżący natomiast dowodzi, że samo orzeczenie w przedmiocie eksmisji stanowi zagadnienie wstępne wobec decyzji w przedmiocie wymeldowania, od którego w ogóle zależy decyzja o wymeldowaniu. Nie można się z taka wykładnią zgodzić ze względu na ścisłe określenie w przepisach prawnych przesłanek decyzji o wymeldowaniu, kładących nacisk na elementy natury faktycznej – opuszczenie lokalu z cechami trwałości i dobrowolności. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę M. M. na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.