III SA/Kr 820/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie: Sędzia WSA Michał Niedźwiedź Sędzia WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2025 roku sprawy ze skargi H. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 maja 2025 roku znak 010070/680/3243752/2024 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na okres od 1.10.2018 r. do 30.09.2019 r. oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 19 maja 2025 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję o odmowie przyznania H. M. (dalej: "skarżąca") prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko P. M. na okres 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.), art. 18 ust. 2 oraz 21 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1576 z późn. zm., dalej: "u.p.p.w.d."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 5 października 2023 r. skarżąca złożyła do Ośrodka Pomocy Społecznej w Starym Sączu wniosek o świadczenie wychowawcze na okres 2018/2019 na dziecko P. M. Do wniosku załączyła m.in. formularz dotyczący składu rodziny, pobytu za granicą oraz sytuacji zawodowej w Polsce, w którym wpisała, że ojciec dziecka M. M. pracuje we Francji. Załączyła dokumenty z Francji potwierdzające zatrudnienie oraz korespondencję z francuską instytucją ubezpieczeniową. Pismem z dnia 3 kwietnia 2024 r. Wojewoda Małopolski poinformował, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia w sprawie oraz wypłaty świadczenia wychowawczego na terytorium Polski jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Decyzją z 20 czerwca 2024 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącej przyznania świadczenia wychowawczego na okres 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. na dziecko P. M. Organ wskazał, że prawo do świadczenia na okres świadczeniowy 2018/2019 wygasło przed złożeniem wniosku. Skarżąca nie zachowała terminu na złożenie wniosku o świadczenie, który jest terminem prawa materialnego, ściśle określonym w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. W odwołaniu od decyzji wniosła skarżąca podnosząc, iż nie miała możliwości składania wniosków na wnioskowane okresy świadczeniowe w związku z oczekiwaniem na decyzję z podaniem numeru konta o zwrot "500+". Wskazała, że rozstrzygnięcie jest dla niej krzywdzące. Decyzją 19 maja 2025 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 21 ust 3 u.p.p.w.d wnioski w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na kolejny okres są przyjmowane od dnia 1 lutego danego roku. Natomiast na podstawie art. 18 ust. 2 u.p.p.w.d, prawo do świadczenia wychowawczego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek do końca okresu na jaki świadczenie jest przyznawane (okres świadczeniowy kończy się 31 maja). Aby otrzymać świadczenie wychowawcze na cały okres świadczeniowy, wniosek należy złożyć w terminie od dnia 1 lutego do dnia 30 czerwca danego roku. Prezes ZUS zwrócił uwagę, iż terminy na zgłoszenie wniosku i podjęcie wypłaty świadczenia wychowawczego określone ustawą mają charakter materialno-prawny, dlatego nie mogą być przez organ zmienione lub przywrócone. Organ odwoławczy wskazał, że w zakresie wniosków o świadczenia wychowawcze zadania wynikające z unijnych przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego realizuje wojewoda. Unijnym przepisom o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego podlegają osoby, które pracują albo mieszkają w państwach członkowskich Unii Europejskiej lub EFTA albo członkowie ich rodziny pracują lub mieszkają w tych państwach. Wojewoda przeprowadzi postępowanie z odpowiednią instytucją zabezpieczenia społecznego państwa UE/EFTA i w przypadku ustalenia, że inne państwo UE/EFTA jest państwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo do ustalenia świadczeń rodzinnych, przekazałby wniosek skarżącej do instytucji tego państwa w celu jego rozpatrzenia. Na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 17.09.2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw w sprawach świadczenia wychowawczego, które nie jest realizowane w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w których wnioski o ustalenie prawa do tych świadczeń zostały złożone przed wejściem w życie niniejszej ustawy (1.01.2022 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe. Stąd wynika, że do wniosków złożonych po dniu 31.12.2021 r. stosuje się przepisy po nowelizacji. Na podstawie art. 10 u.p.p.w.d, w sprawie świadczenia wychowawczego prowadzi oraz świadczenie to wypłaca Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten w aktualnym brzmieniu wszedł w życie od dnia 1.01.2022 r. Prezes ZUS uznał, że ww. wniosek skarżącej nie mógł zostać potraktowany jako wniosek złożony po zakończeniu okresu świadczeniowego z powodu złożenia wniosku w instytucji państwa UE/EFTA i otrzymania z Urzędu Wojewódzkiego informacji o konieczności złożenia wniosku do ZUS, ponieważ skarżąca nie była upoważniona do złożenia takiego wniosku. Organ zwrócił uwagę, iż w powyższej sprawie, zgodnie z pismami Wojewody Małopolskiego, nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, dlatego brak jest podstaw do przyznania prawa do świadczenia wychowawczego za okres sprzed dnia złożenia wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła, że nie miała możliwości złożenia wniosku z uwagi na wyjaśnienia sprawy w Polsce i we Francji. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, z prawidłowo zastosowaną normą prawa materialnego, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie. Jak stanowi art. 18 ust. 1 u.p.p.w.d. prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia 1 czerwca do dnia 31 maja roku następnego. Prawo do świadczenia wychowawczego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek (ust. 2). Zaznaczyć należy, że przepis ten w okresie świadczeniowym objętym wnioskiem miał tożsamą treść. Art. 21 ust. 3 u.p.p.w.d. stanowi, że wnioski w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na kolejny okres są przyjmowane od dnia 1 lutego danego roku. W myśl natomiast art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z powyższego wynika, że o prawie do świadczenia wychowawczego organy orzekają wyłącznie na wniosek. W interesie osoby mającej zamiar skorzystać ze świadczenia wychowawczego jest zatem złożenie wniosku o jego ustalenie z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Ustawa wiąże zatem wszczęcie postępowania z wpłynięciem do organu wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego. Skarżąca złożyła wniosek o świadczenie wychowawcze na dziecko na okres 2018/2019 - 5 października 2023 r., a zatem to z tą datą należało wiązać uruchomienie (wszczęcie) postępowania na żądanie skarżącej o przyznanie jej świadczenia. Skarżąca wniosła o przyznanie jej świadczenia za okres sprzed 5 lat. Prezes ZUS dokonał trafnej analizy charakteru terminu określonego w art. 18 ust. 2 u.p.p.w.d. oraz konsekwencji jego niezachowania. Sąd zgadza się z oceną ZUS, że termin z art. 18 ust 2 u.p.p.w.d. ma charakter materialnoprawny, a jego upływ powoduje wygaśnięcie prawa do przyznania świadczenia. W orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie przewiduje możliwości przyznania świadczenia za miesiące poprzedzające złożenie wniosku (za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w ustawie, które w niniejszej sprawie nie występują), a termin określony w art. 18 ust. 2 u.p.p.w.d. terminem prawa materialnego, który co do zasady, jak słusznie podniósł Prezes ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie podlega zmianie ani przywróceniu, chyba że przywrócenie terminu o takim charakterze wynika wprost z przepisów szczególnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11 października 2019 r., sygn. II SA/Gl 737/19, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 746/19, WSA w Poznaniu z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1104/19, dostępne jak i pozostałe wyroki przywołane w niniejszym uzasadnieniu na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobny pogląd jest wyrażany w doktrynie na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych (J. Sapeta [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. K. Małysa-Sulińska, Warszawa 2023, art. 24, Lex). Zaznaczyć należy, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy szczególne, które mogłyby stanowić podstawę przywrócenia terminu określonego w art. 18 u.p.p.w.d. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1764/22), co do zasady strona może złożyć wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego w każdym czasie trwania okresu świadczeniowego i świadczenie przyznane zostanie od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu świadczeniowego. Skarżąca złożyła wniosek kilka lat po zakończeniu okresu świadczeniowego. Należy zatem podkreślić, że termin określony w art. 18 ust. 2 u.p.p.w.d. jest terminem prawa materialnego, który co do zasady nie podlega przywróceniu, chyba że przywrócenie terminu wynika wprost z przepisów szczególnych (por. wyrok NSA z 21 września 2023 r., I OSK 1764/22). Jak zasadnie przyjął WSA w Poznaniu (por. wyrok z 28 maja 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1104/19) przyczyna niezłożenia wniosku w terminie, w tym ewentualny brak winy strony, nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia, jaki związany jest z datą złożenia wniosku. W rezultacie wniosek złożony przez skarżącą 5 października 2023 r. nie mógł skutkować przyznaniem świadczenia za okresy świadczeniowe, które już upłynęły. Nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi o uniemożliwieniu skarżącej złożenia wniosku na okres świadczeniowy 2018/2019 w związku z długim wyjaśnianiem sprawy w Polsce i Francji. Przedłużające się postępowanie o prawo do świadczenia we Francji nie wyklucza ubiegania się o świadczenie wychowawcze na kolejny okres w Polsce, co jest czynnością prawną niezależną, wszczynającą odrębne postępowanie administracyjne. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2021 r. (sygn. akt I OSK 344/21), w którym wskazano, iż z u.p.p.w.d. jednoznacznie wynika, że przyznanie świadczenia wychowawczego na dany okres wymaga złożenia wniosku, przy czym ustawa określa początkowy i końcowy okres przyznania uprawnienia do tego świadczenia oraz wskazuje, kiedy (w jakim przedziale czasowym) należy złożyć wniosek na dany okres. Skoro o prawie do świadczenia orzeka się wyłączenie na wniosek, a świadczenie przyznawane jest od momentu złożenia wniosku, to wniosek złożony po upływie okresu świadczeniowego uznać należy za bezskuteczny. Ustawa nie przewiduje bowiem sytuacji, w której świadczenie wychowawcze może być przyznane na okres, który już upłynął. Przywołany pogląd zachowuje aktualność również w stanie prawnym mającym zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Wobec tego, że w niniejszej sprawie wniosek został złożony 5 października 2023 r., to nie mógł on stanowić podstawy do wypłaty świadczenia za okresy wcześniejsze, tj. 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. Wpływu na powyższą ocenę nie mogły mieć również – wbrew twierdzeniom skarżącej – okoliczności związane z przedłużającym się rozpoznaniem innej sprawy administracyjnej. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie 151 p.p.s.a. oddalił skargę.