III SA/Kr 827/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant Małgorzata Krasowska-Świt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Wojewody z dnia 22 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zwrotu refundacji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wojewoda decyzją z dnia 22 czerwca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r. nr [...] o odmowie umorzenia P. G. (dalej w skrócie skarżącemu) należności refundacji części kosztów poniesionych na wynagrodzenie, nagrody oraz składki na ubezpieczenie społeczne skierowanego bezrobotnego do 30 roku życia w wysokości proporcjonalnej do okresu nieutrzymania w zatrudnieniu skierowanej osoby w kwocie 6 366,50 zł wraz z ustawowymi odsetkami. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j., Dz.U. z 2017 r., poz. 1065). Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika następujący stan faktyczny: Skarżący złożył w dniu 25 stycznia 2016 r. jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą E w Powiatowym Urzędzie Pracy wniosek o refundację części kosztów poniesionych na wynagrodzenie, nagrody oraz składki na ubezpieczenie społeczne skierowanego bezrobotnego do 30 roku życia. Wniosek został rozpatrzony pozytywnie i w dniu 9 lutego 2016 r. skarżący zawarł umowę o nr [...] o refundację części poniesionych kosztów na wynagrodzenie, nagrody oraz składki na ubezpieczenie społeczne skierowanego bezrobotnego do 30 roku życia. Organ poinformował skarżącego (między innymi drogą elektroniczną w dniu 29 grudnia 2016 r.), że jest zobowiązany do zwrotu kwoty 6 588,39 zł wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi od dnia wypłaty środków tj. od dnia 19 kwietnia 2016 r. do dnia zapłaty z uwagi na niewywiązanie się z warunku określonego § 2 ust. 4 umowy o refundację tj. nieutrzymywanie w zatrudnieniu w pełnym wymiarze czasu pracy skierowanego bezrobotnego przez okres co najmniej 24 miesięcy. Skarżący zatrudnił na refundowanym stanowisku osobę bezrobotną na okres od dnia 11 lutego 2016 r. do dnia 10 lutego 2018 r. a fatycznie zatrudnienie trwało w okresie od dnia 11 lutego 2016 r. do dnia 31 sierpnia 2016 r. W dniu 1 października 2016 r. skarżący zawiesił działalność gospodarczą. Skarżący w dniu 30 grudnia 2016 r. wniósł o umorzenie należności z tytułu zwrotu refundacji, argumentując wniosek trudną sytuacją majątkową rodziny. Z przedłożonego oświadczenia majątkowego wynika, że posiada dom o powierzchni 200 m kw o wartości 300 000 zł, nieruchomości gruntowe o powierzchni 2 ha oraz samochód Fiat Palio rok produkcji 2001 wartość ok. 500 zł. Nie posiada żadnych zasobów pieniężnych ani przedmiotów wartościowych. We wspólnym gospodarstwie domowym pozostaje z żoną i małoletnią córką. Źródłem utrzymania rodziny jest wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia żony w wysokości 1 459,48 zł miesięcznie. Zobowiązania skarżącego ostatnich trzech miesięcy to: raty kredytów -771,42 zł, 515,74 zł i 310,45 zł, opłata za telefony - 160 zł, opłata za telewizję 50 zł, opłata za prąd, wodę i śmieci 700 zł, dojazd żony do pracy (paliwo) 300 zł, lekarstwa 100-200 zł, opłata za przedszkole 60-100 zł, opał na zimę 2 500 - 3 000 zł. Skarżący jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, ma 38 lat, wykształcenie średnie zawodowe w zawodzie technik mechanik oraz staż pracy jako kierowca samochodu ciężarowego. Powiatowa Rada Rynku Pracy w opinii z dnia 31 marca 2017 r. negatywnie wypowiedziała się o wniosku skarżącego. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] orzekł o odmowie umorzenia skarżącemu należności refundacji części kosztów poniesionych na wynagrodzenie, nagrody oraz składki na ubezpieczenie społeczne skierowanego bezrobotnego do 30 roku życia w wysokości proporcjonalnej do okresu nieutrzymania w zatrudnieniu skierowanej osoby w kwocie 6 366,50 zł wraz z ustawowymi odsetkami. Organ przyjął, że w sprawie zachodzi przesłanka umorzenia refundacji z przepisu art. 76 ust. 7 pkt ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ("dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 albo osobę pozostająca na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania"), niemniej decyzja o umorzeniu charakteryzuje się uznaniowością organu, który musi uwzględnić publicznoprawny charakter należności związanej z refundacją oraz jej cel. Odwołując się od powyższej decyzji P. G. opisał okoliczności zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej jako obiektywne i niezależne od niego oraz podniósł, że spłata zadłużenia jest nierealna, gdyż kwota zobowiązań spoczywających na rodzinie jest dużo wyższa niż kwota dochodów rodziny. Posiadane dobra nie są przeznaczone na sprzedaż, gdyż spowodowałoby to dezorganizację życia i poczucie bezpieczeństwa dziecka. Wojewoda w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, odnosząc się do przesłanek umorzenia kwoty refundacji zawartych w przepisie art. 76 ust. 7 ww. ustawy wskazał, że zawarte w nim cztery przesłanki umorzenia wyznaczają granice uznania administracyjnego. Nie można stwierdzić, że skarżący nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności objętej wnioskiem o umorzenie. W skład majątku wchodzą: dom o powierzchni 200 m kw o wartości 300 tyś. zł, nieruchomości gruntowe o powierzchni 2 ha oraz samochód Fiat Palio rok produkcji 2001 o szacunkowej wartości 500 zł. Ponadto żona skarżącego osiąga wynagrodzenie rzędu 1 459,48 zł miesięcznie. Spełniona jest przesłanka umorzenia należności z art. 76 ust. 7 pkt 2, która wiąże się z koniecznością poczynienia ustaleń co do wysokości uzyskiwanych dochodów w rodzinie osoby wnioskującej o umorzenie należności. Umorzenie należności z uwagi na te przesłankę jest formą udzielenia pomocy społecznej, gdyż przeciwdziałanie pozbawienia niezbędnych środków utrzymania jest rodzajem wsparcia osoby w zakresie zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. O realnej możliwości spłaty zadłużenia mówi się wówczas, gdy rodzina ma zabezpieczone środki na utrzymanie w wysokości co najmniej odpowiadającej kryterium z ustawy o pomocy społecznej. Rodzina skarżącego nie osiąga tego kryterium (514 zł na osobę). Przesłanka z art. 76 ust. 7 pkt 3 nie ma w sprawie zastosowania (śmierć osoby zobowiązanej). Przesłanka z pkt 4 również nie zachodzi w omawianym przypadku, gdyż skarżący posiada zarówno ruchomości jak i nieruchomości, z których mogłaby być prowadzona skuteczna egzekucja. Znaczenie ma charakter zobowiązań rodziny skarżącego - kredyty należące do zobowiązań o charakterze cywilnoprawnym, które nie mogą mieć w spłacie pierwszeństwa w stosunku do zobowiązań publicznoprawnych, jakim jest refundacja. Organ uznał sytuację skarżącego za trudną, jednak fakt niedotrzymania warunków umowy spowoduje, że w interesie społecznym jest odzyskanie środków publicznych, co umożliwi dalsze ich przeznaczenie na określone w ustawie cele. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której podkreślił znaczenie okoliczności braku woli w niedotrzymaniu warunków umowy o refundację, w konsekwencji którego jest zobowiązany do zwrotu refundacji. Zorganizował punkt sprzedaży P od podstaw, wkładając w niego zaoszczędzone wraz z żoną środki finansowe. Stworzył miejsce pracy dla kilku osób. Obecnie znalazł się w trudnej sytuacji finansowej, w której nie jest w stanie spłacić zobowiązań z tytułu kredytów oraz refundacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 §1 P.p.s.a. Przepisem prawa materialnego, stanowiącym podstawę orzekania w analizowanej sprawie był art. 76 ust. 7ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 645 ze zm.). Stosownie do jego treści starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależnie świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 u.p.z., nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależnie świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 u.p.z., albo osobę pozostają na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; osoba, która pobrała nienależnie świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 u.p.z., zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1 u.p.z., przewyższającej wydatki egzekucyjne. Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy najpierw wyjaśnić, że decyzja w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia z Funduszu Pracy ma charakter uznaniowy, o czym świadczy użycie słowa "może" w art. 76 ust. 7 u.p.z. (zob. wyrok NSA z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt l OSK 1155/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1445/10, tamże). Tym samym ustawodawca pozostawia organom administracji publicznej pewien luz decyzyjny przy wydawaniu omawianego rozstrzygnięcia. Uwaga ta nie oznacza jednak, że organy administracji publicznej mogą wydać w tej mierze decyzję zupełnie dowolną. Organ dokonując swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego może rozstrzygnąć daną sprawę, uznając określone fakty i argumenty za istotne dla rozstrzygnięcia, inne zaś oceniając za nieistotne dla wyniku sprawy. W trakcie dokonywania oceny w powyższej kwestii, organ zobligowany jest mieć na uwadze zarówno słuszny interes obywateli, jak też uwzględnić interes społeczny tut. publicznoprawny charakter należności. Dodać również należy, iż uznaniowy charakter decyzji administracyjnej zakreśla zakres jej sądowej kontroli, która nie jest wyłączona, ale ograniczona w szczególności do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. W przypadku wydania decyzji uznaniowej organ nie jest zobligowany do zastosowania normy prawa materialnego, jednakże argumentacja w tej materii powinna odpowiadać zasadzie prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. W myśl tego przepisu, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ocena, czy przy podejmowaniu decyzji doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem strony. Dostrzec przyjdzie, iż zarówno pojęcie interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony, nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Z reguły interes strony nie pokrywa się z interesem społecznym. Ustawodawca w art. 7 K.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Z kolei, art. 77 K.p.a. obliguje organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Następnie, zgodnie z art. 80 K.p.a., organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Należy dodatkowo wskazać, że sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tzn. czy organy obu instancji prawidłowo zebrały materiał dowodowy i rozważyły wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia bądź odmowy umorzenia należności. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności, jak i celowości, co oznacza, że badanie zgodności z prawem decyzji podjętej w ramach uznania administracyjnego, może być dokonane tylko w ograniczonym zakresie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż organy administracji obu instancji nieprawidłowo zastosowały powołane wyżej przepisy prawa, przekraczając przy tym granice uznania administracyjnego. Oceniając więc proceduralną poprawność przeprowadzonego postępowania, a więc sam proces dochodzenia przez organ do rozstrzygnięcia sprawy, znajdujący odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stwierdzić należy, że wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone zostało nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, a zawarte w niej rozstrzygnięcie nosi znamiona dowolności i nie mieści się w granicach przyznanego organom uznania administracyjnego. Organ uznając iż spełniona jest przesłanka umorzenia należności z art. 76 ust. 7 pkt 2, a sytuacja skarżącego jest szczególnie trudna, wskazał jedynie na wyższość interesu publicznego nad interesem skarżącego. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, budżet domowy w wysokości 1 459,48 zł miesięcznie grozi pozbawieniem skarżącego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych z uwagi na koszty utrzymania. Przechodząc do zasadniczej kwestii, dotyczącej oceny legalności odmowy umorzenia nienależnie pobranego świadczenia stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie zawierają przekonujących argumentów tej odmowy. Argumenty przytoczone przez organy, w ocenie Sądu, bardzo ogólne, nie są ukierunkowane na indywidualną i konkretną sytuację rodziny skarżącego. Organy nie rozważyły ani możliwości rozłożenia na raty ani ewentualnego częściowego umorzenia , poprzestając jedynie na ogólnej uwadze, że należności publicznoprawne mają pierwszeństwo przed cywilnoprawnymi wynikającymi z umów kredytowych, przy czym nie jest w sprawie jasne czy raty kredytowe są przez skarżącego spłacane terminowo. Argument dotyczący pierwszeństwa należności publicznoprawnych dotyczy zasadniczo postępowania egzekucyjnego i nie może być jedynym uzasadniający decyzję odmowną w sprawie toczącej się na podstawie przepisu art. 76 u.p.z., zwłaszcza przy braku rozważenia innej formy niż jednorazowa i całkowita spłata całej należności. Mając na względzie brak wyczerpującego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy w zakresie sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego naruszono art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji doszło do błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego, to jest art. 76 ust. 7 ustawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.