III SA/Kr 83/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] - odmówił przyznania M. G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jako osobie sprawującej opiekę nad mężem S. G., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - na podstawie art. 104, art. 107 § 3, art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej "K.p.a."; art. 17, art. 20, art. 23, art. 24, art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej "u.ś.r." oraz przepisów wykonawczych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że 27 października 2011 r. M. G. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności mężem S. G. Podczas sprawdzenia sytuacji rodziny pracownik socjalny stwierdził, że jedyną osobą, która sprawuje opiekę nad S. G. jest żona M. G. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ stwierdził, iż żona S. G. – M. G. jest jedyną osobą, sprawującą opiekę nad S. G. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ wskazał, że pomimo sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem wnioskodawczyni nie spełnia wszystkich warunków określonych przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych. M. G. wniosła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że jest jedyną osobą sprawującą całą dobę opiekę nad ciężko chorym mężem. W związku z tym nie jest w stanie podjąć żadnej pracy zarobkowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 grudnia 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu l instancji - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 17 u.ś.r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że stosownie do art. 17 u.ś.r. w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy oświadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011 r., nr 205, poz. 1212), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (ust. 1). Co istotne, w myśl art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a u.ś.r., świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ stwierdził, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego obwarowane jest szeregiem przesłanek, tak pozytywnych jak i negatywnych, których kumulatywne występowanie (przesłanki pozytywne) jak i nie występowanie (przesłanki negatywne), nakazuje organowi administracji ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślił, że decyzja w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego należy do tzw. "decyzji związanych". Stosownie zaś do art. 3 ust. 21 u.ś.r. znaczny stopień niepełnosprawności - oznacza: a. niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b. całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, c. stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach, d. posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do l grupy inwalidów. W sprawie zostało ustalone, iż małżonka osoby wymagającej opieki – M. G. nie legitymuje się jakimkolwiek orzeczeniem o niepełnosprawności. Skoro, zatem w sprawie małżonka osoby wymagającej opieki nie jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem równoważnym, to świadczenie pielęgnacyjne nie jest należne wnioskodawcy. M. G. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Podniosła, że jej mąż S. G. legitymuje się orzeczeniem o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 marca 2011 r., w którym to lekarz orzekł, że mąż jest trwale i całkowicie niezdolny do pracy i samodzielnej egzystencji. Opisała ciężką sytuację rodzinną, wskazując, że niezrozumiałe jest dla niej, dlaczego nie może otrzymać świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium podniosło, że w aktualnym stanie prawnym, zmienionym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego (ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów), świadczenie pielęgnacyjne, co do zasady, nie przysługuje w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, z jednym tylko wyłączeniem, mianowicie w przypadku, w którym to współmałżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wówczas świadczenie takie mogłoby zostać przyznane, jednakże innemu niż ten małżonek członkowi rodziny, na którym ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki. Ustawodawca, zatem, pomimo odmiennej linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego, sądów administracyjnych, samorządowych kolegiów odwoławczych, ukształtowanej względem uprzednio obowiązującego prawa, potwierdził powyższą zasadę. Umocowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w systemie prawa administracyjnego nie pozwala na dokonywanie twierdzeń, co do aktualności uprzednio ukształtowanego orzecznictwa czy też zachowania przezeń aktualności względem obecnie obowiązujących przepisów prawa. Taka rola została, bowiem zarezerwowana dla sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego obwarowane jest, zatem szeregiem przesłanek, tak pozytywnych jak i negatywnych, których kumulatywne występowanie (przesłanki pozytywne) jak i nie występowanie (przesłanki negatywne), nakazuje organowi administracji ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W aktualnym stanie prawnym należy, zatem przyjąć, że co do zasady świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, z istotnym jednak wyłączeniem przypadku, w którym to współmałżonek osoby wymagającej opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, albo orzeczeniem równoważnym. W sprawie natomiast w sposób bezsporny zostało ustalone, iż małżonka osoby wymagającej opieki – M. G. nie legitymuje się jakimkolwiek orzeczeniem o niepełnosprawności. Mając, zatem powyższe na uwadze i uznając, że rozstrzygnięcie organu l instancji było, co do zasady prawidłowe, ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz M. G. byłoby sprzeczne z przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga okazała się zasadna, z uwagi na błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. - przyjętą przez organy obu instancji, co miało wpływ na wynik sprawy. Art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. w dacie orzekania w niniejszej sprawie przez organy miał następujące brzmienie: Świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy obu instancji przyjęły, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wyłącza możliwość otrzymania przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem, tylko z tego powodu, że o świadczenie ubiega się małżonek osoby wymagającej opieki. SKO stwierdziło ponadto, że stosownie zaś do art. 3 ust. 21 u.ś.r. znaczny stopień niepełnosprawności - oznacza: a. niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b. całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, c. stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach, d. posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do l grupy inwalidów. W sprawie zostało ustalone, iż małżonka osoby wymagającej opieki – M. G. nie legitymuje się jakimkolwiek orzeczeniem o niepełnosprawności. Skoro, zatem w sprawie małżonka osoby wymagającej opieki nie jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem równoważnym, to świadczenie pielęgnacyjne nie jest należne wnioskodawcy. Taka wykładnia jest błędna, bowiem stosownie do art. 17 u.ś.r. w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy oświadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011r., nr 205, poz. 1212), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (ust. 1). Uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego jest, zatem w niniejszym przypadku skarżąca, która zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu mężem ("świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje..."), a zarazem na której "ciąży obowiązek alimentacyjny" (pkt 2 ust. 1). Nie jest ona ponadto niepełnosprawna w stopniu znacznym, czyli nie dotyczy jej wyjątek, o jakim mowa w pkt 2 ust. 1 art. 17 u.ś.r. W doktrynie i orzecznictwie nie jest też sporne, że wyrażony w art. 27 k.r.o. obowiązek przyczyniania się do zaspokojenia potrzeb rodziny ma charakter alimentacyjny i wchodzi w zakres szerzej nakreślonych, wynikających z treści art. 23 k.r.o., obowiązków wzajemnej pomocy oraz współdziałania dla dobra rodziny (zob. uzasadnienie uchwały SN z dnia 5 października 1982 r. II CZP 38/82, OSNCP 1983, nr 2-3, poz. 31; wytyczne SN z dnia 16 grudnia 1987 r., OSNCP 1988, Nr 4, poz. 42). Przesłanka negatywna, ujęta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., nie dotyczy, zatem małżonka osoby wymagającej opieki, spełniającego wymogi do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., ale odnosi się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne (lub już je otrzymują) w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Ma to uzasadnienie w przekonaniu ustawodawcy, że zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek (zob. druk sejmowy nr 3393/IV kadencja, s. 16), chyba, że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym (co ustawodawca skorygował wspomnianą przez organ nowelizacją z dnia 19 sierpnia 2011 r. będącą wynikiem sygnalizacji Trybunału Konstytucyjnego - postanowienie S 1/10, OTK-A 2010/5/54). Wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co jednoznacznie przesądził już Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07 (OTK-A 2008/6/107). Zatem wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. przyjęta przez organy w sprawie prowadzi wprost do naruszenia konstytucji, co nie może być akceptowane. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższe wskazania. Dlatego też Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 135 i art. 152 P.p.s.a., orzekł jak w wyroku.