III SA/Kr 834/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Tadeusz Wołek Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2010 r. sprawy ze skargi J. P. – W., B. W. na decyzję Wojewody z dnia 5 czerwca 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania skargę oddala Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2008 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), oraz art.104 kpa, po przeprowadzeniu na wniosek H. B. postępowania administracyjnego, odmówił wymeldowania z pobytu stałego J. P. – W. oraz B. W., z lokalu nr 3b przy ul. A 51 w K. Organ I instancji wskazał, że w dniu 8 listopada 2007 r. na wniosek H. B., zostało wszczęte postępowanie o wymeldowanie z pobytu stałego J. P. – W. i B. W., z lokalu nr 3b przy ul. A 51 w K. Podstawą wszczęcia postępowania była informacja, iż zameldowanie nastąpiło w zaadaptowanym lokalu użytkowym. Prezydent ustalił, że budynek przy ul. A 51 w K. jest własnością prywatną, a jednym z jego współwłaścicieli jest H. B. J. P. – W. i B. W. zostali skutecznie zawiadomieni o wszczętym postępowaniu i umożliwiono im udział w sprawie. W dniu 23 listopada 2008 r. J. P. – W. potwierdziła, iż stale wraz z mężem zamieszkuje w mieszkaniu przy ul. A 51/3b w K. Mieszkanie to stanowi jej i męża stałe miejsce pobytu. Tutaj koncentrują swoje życie osobiste i w tym mieszkaniu wykonują wszelkie czynności dnia codziennego. Dysponują kluczami do mieszkania. W tym mieszkaniu znajdują się ich rzeczy osobiste, oraz przedmioty codziennego użytku. Oświadczyła, iż zameldowanie nastąpiło po wcześniejszym spełnieniu niezbędnych przesłanek i wymogów prawnych. H. B. nie kwestionował faktu zamieszkiwania J. P. – W. i B. W. w przedmiotowym lokalu. Wskazał jednak, iż zameldowanie nastąpiło niezgodnie z prawem, gdyż zostało zgłoszone bez wcześniejszego przekwalifikowania pomieszczenia z lokalu użytkowego na mieszkalny. Ten właśnie fakt stał się powodem wystąpienia z wnioskiem o wymeldowanie. Poczynione przez organ I instancji ustalenia potwierdzają, że w sprawie nie nastąpiło trwałe opuszczenie lokalu, co stanowiłoby podstawę do wymeldowania. Jedynym zagadnieniem rozpatrywanym na podstawie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest konieczność ustalenia, czy nastąpiło trwałe i dobrowolne opuszczenie lokalu. Prezydent wyjaśnił, że opuszczenie lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 powołanej ustawy ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny wynika, że nastąpiło trwałe opuszczenie lokalu, tzn. osoba dobrowolnie opuściła mieszkanie, nie przebywa w nim, zerwała z nim wszelki kontakt. Te okoliczności w niniejszej sprawie, w ocenie organu pierwszej instancji nie zachodzą. Przepis art. 15 ust. 2 ustawy nie może być przez organy administracyjne stosowany rozszerzająco. Nie może też być wykorzystany do opróżniania lokali, które może odbywać się jedynie w oparciu o orzeczenia uzyskane w postępowaniu sądowym. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody wniósł H. B., zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego oraz procesowego, a to art. 15 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez błędne ustalenie, iż J. P. – W., oraz B. W. przebywają w lokalu nr 3b przy ul. A 51 w K., podczas gdy ich miejsce stałego pobytu skoncentrowane jest pod innym adresem, tj. w K. przy ul. B 2B/42, a także art. 7, art. 8, art. 10 § 1 kpa poprzez nie poinformowanie wnioskodawcy o planowanej kontroli meldunkowej. Odwołujący się zarzucił także naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a w szczególności poprzez brak odniesienia się do twierdzeń wnioskodawcy. Wniósł o przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w postaci przeprowadzenia kontroli dyscypliny meldunkowej w lokalu nr 42 przy ul. B 2B w K., a tym samym o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda decyzją z dnia 5 czerwca 2008 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji wszczął postępowanie o wymeldowanie J. P. – W. oraz B. W. z lokalu nr 3b przy ul. A 51 w K. w dniu 18 listopada 2007r. na wniosek H. B. jako współwłaściciela przedmiotowej kamienicy, oraz reprezentanta Zarządu. W aktach sprawy brak jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego, iż H. B. jest reprezentantem Zarządu bądź pełnomocnictwa od pozostałych współwłaścicieli. Ponadto Wojewoda zwrócił uwagę, że H. B. zarzucił J. P. – W. i B. W. samowolne narzucenie numeru porządkowego przedmiotowego lokalu i wniósł o anulowanie czynności materialno - technicznej polegającej na ich wymeldowaniu z lokalu nr 3b przy ul. A 51 w K. Nie ustalono wówczas z wnioskodawcą, czego faktycznie żąda od organu - wymeldowania J. P. – W. oraz B. W. z lokalu nr 3b przy ul. A 51 w K., czy też anulowania czynności materialno - technicznej polegającej na zameldowaniu pod powyższym adresem. Zdaniem Wojewody nie ustalono zatem jednoznacznie przedmiotu postępowania. W trakcie postępowania przed organem I instancji w dniu 23 listopada 2007r. wyjaśnienia złożyła także J. P. – W., która oświadczyła, iż w sądzie toczy się sprawa o wyodrębnienie lokali w przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Wojewody organ pierwszej instancji winien przede wszystkim wezwać H. B. do przedstawienia dokumentu potwierdzającego, iż jest on reprezentantem Zarządu, bądź pełnomocnikiem wszystkich współwłaścicieli budynku nr 51 przy ul. A w K. W przeciwnym razie organ winien zawiadomić wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości o wszczęciu postępowania w sprawie. Winien też przeprowadzić rozprawę administracyjną stosownie do przepisu art. 89 § 1 kpa w celu ustalenia faktycznego przedmiotu postępowania. Należy na tej rozprawie w sposób wyczerpujący poinformować strony o obowiązujących przepisach meldunkowych, w szczególności o przepisach stanowiących podstawę do zameldowania osoby pod danym adresem (art. 10 ust. 1 i art. 6 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych), oraz o przepisach warunkujących wymeldowanie w drodze decyzji administracyjnej (art. 15 ust. 2 tej ustawy). Wyjaśnienie powyższych okoliczności ma istotne znaczenie, albowiem, jeżeli nie było zamieszkania w lokalu, to brak jest też przesłanki opuszczenia lokalu warunkującej wymeldowanie. Strony, jak i świadkowie, winni być przesłuchani pod odpowiedzialnością karną, gdyż dopiero takie zeznania mają moc dowodową w sprawie. Zgodnie z żądaniem strony należy także zwrócić się do Komisariatu Policji o przeprowadzenie kontroli dyscypliny meldunkowej w lokalu nr 42 przy ul. B 2b w K., w którym to lokalu - według wnioskodawcy - faktycznie zamieszkują osoby, których wymeldowania domaga. Się H. B. Kontrola ta winna być połączona z wywiadem środowiskowym wśród okolicznych mieszkańców. Należy też zobowiązać H. B. do przedstawienia wyroku sądowego w sprawie wyodrębnienia lokali w celu ustalenia faktycznego numeru porządkowego przedmiotowego lokalu. Dlatego organ odwoławczy uznał, że wydana przez organ I instancji decyzja winna być uchylona w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli J. P. – W. oraz B. W., domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia od Wojewody na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego. Zdaniem skarżących Prezydent Miasta prawidłowo zakwalifikował sprawę jako dotyczącą wymeldowania, nie zaś anulowania zameldowania. Wniosek złożony przez H. B. jednoznacznie wskazywał, iż przedmiotem postępowania ma być wymeldowanie, gdyż używa sformułowania "zwracam się z prośbą o wymeldowanie". To samo wynika z uzasadnienia wniosku. Skarżący wskazali, że okolicznością bezsporną w sprawie jest to, iż H. B. jest współwłaścicielem budynku przy ul. A 51 w K. Bezsporne jest również to, że on i jego rodzina dysponują większościowymi udziałami w nieruchomości. Nie ma więc potrzeby, by w sprawie mieli uczestniczyć wszyscy współwłaściciele budynku, gdyż sprawa o wymeldowanie jest czynnością mieszczącą się w granicach zwykłego zarządu. Zdaniem skarżących przeprowadzone dowody, w tym wywiad policyjny, oraz kontrola dokonana przez pracowników Urzędu jednoznacznie potwierdziły, że skarżący mieszkają w lokalu przy ul. A 51/3b w K., a więc nie ma potrzeby prowadzić dalszego postępowania dotyczącego lokalu przy ul. B 2b/42 w K. Wbrew zarzutowi pełnomocnika H. B., wnioskodawca był zawiadomiony o terminie czynności dokonywanych przez pracowników Urzędu Miasta, co wynika z karty 33 akt. Skarżący wyjaśnili, że postępowanie w sprawie sądowej o zniesienie współwłasności nie zostało zakończone, wobec czego nie można zobowiązywać wnioskodawcy do przedstawienia postanowienia sądowego. Skarżący podnieśli też, że zarówno wnioskodawca H. B. jak i jego brat P. B. są fikcyjnie zameldowani w przedmiotowym budynku (H. B. w lokalu nr 5, a P. B. w lokalu nr 9). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie – w myśl art. 135 ustawy - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami uzasadniającymi wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. . Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja organu odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, a więc uchylająca rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Zasadą jest więc, że organ odwoławczy powinien rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty i tylko poważne braki w postępowaniu wyjaśniającym, ze względu na ochronę zasady dwuinstancyjności postępowania uprawniają go do orzeczenia kasacyjnego. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo uznał, że zachodzi sytuacja opisana w art. 138 § 2 kpa. Wątpliwości budzi bowiem już samo określenie przedmiotu kontrolowanego postępowania administracyjnego. Wprawdzie we wniosku skierowanym do Prezydenta Miasta H. B. domaga się "wymeldowania" J. P. – W. i B. W., jednak treść tego wniosku zawiera twierdzenia wskazujące, że zdaniem wnioskodawcy sama czynność materialno – techniczna zameldowania dwóch wymienionych we wniosku osób była wadliwa, ponieważ zameldowane one zostały w lokalu użytkowym. Słusznie zatem organ odwoławczy wytknął Prezydentowi brak jednoznacznego określenia przedmiotu postępowania. W świetle powyższego za nietrafny uznać trzeba jest zarzut skargi, że z treści wniosku H. B. jednoznacznie wynika, czego żądał wnioskodawca. Organ I instancji nie ustalił też, czy wnioskodawca był umocowany do działania w imieniu, jak zostało to opisane we wniosku, "Zarządu nieruchomością przy A 51 w K.". Kwestia ta ma istotne znaczenie, ponieważ w przypadku braku umocowania dla H. B. do działania w imieniu pozostałych współwłaścicieli budynku przy ul. A 51 w K., współwłaściciele ci powinni zostać uznani za strony postępowania. Tymczasem w postępowaniu przed organem I instancji osoby te nie były traktowane jako strony, a więc istnieje niebezpieczeństwo naruszenia art. 10 § 1 kpa. Konieczność prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania uzasadnia przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W skardze zarzucono wprawdzie, że posiadanie przez wnioskodawcę większościowych udziałów w nieruchomości sprawia, że nie jest konieczne uczestnictwo w postępowaniu wszystkich współwłaścicieli budynku przy ul. A 51 w K. Jednak Sąd nie uznał tego zarzutu za zasadny, lecz podzielił stanowisko wyrażone przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31 stycznia 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 467/09, iż "w postępowaniu administracyjnym toczącym się na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności o dowodach osobistych, interes prawny wnioskodawcy i innych osób będących stronami tego postępowania wywodzi się najczęściej z przysługującego im prawa do nieruchomości o charakterze rzeczowym, tj. prawa własności, użytkowania wieczystego, spółdzielczych praw do lokalu, często również z praw o charakterze zobowiązaniowym, głównie prawa najmu lokalu". Dlatego konieczne jest zapewnienie czynnego udziału w kontrolowanym postępowaniu współwłaścicielom budynku przy ul. A 51 w K., nie jest zaś wystarczające działanie osoby dysponującej większością udziałów w tej współwłasności. Ponadto Sąd uznał, że organ odwoławczy trafnie wskazał, iż w sprawie należy ustalić, czy w lokalu przy ul. A skarżący rzeczywiście zamieszkiwali oraz przeprowadzenie kontroli dyscypliny meldunkowej w lokalu nr 42 przy ul. B 2b w K., w którym to lokalu - według wnioskodawcy - faktycznie zamieszkują skarżący. Ustalenie tych okoliczności jest niezbędne do rozpatrzenia wniosku H. B., ponieważ pozwoli rozstrzygnąć (w zależności od ostatecznego ustalenia przedmiotu postępowania) zarówno o prawidłowości zameldowania skarżących w lokalu przy ul. A, jak i o ewentualnym istnieniu przesłanek do ich wymeldowania z tego lokalu. Nadto, z akt postępowania administracyjnego wynika, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji skarżą wnosiła o przesłuchanie w charakterze świadka M. P., zamieszkałej w K., ul. C (k. 21 akt adm.). Ten wniosek dowodowy został przez organ pierwszej instancji niezauważony i pominięty.. Również organ drugiej instancji wniosek ten pominął. Stanowi to naruszenie art. 78 kpa, zgodnie z którym organ powinien ustalić, co jest przedmiotem dowodu zgłoszonego przez stronę, zaś w przypadku stwierdzenia, że przedmiotem tym jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, uwzględnić żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu. Mają natomiast rację skarżący twierdząc, że H. B. był zawiadamiany o czynnościach dokonywanych przez organ w toku postępowania, za wyjątkiem jednak powiadomienia o zleceniu Komendzie Miejskiej Policji przeprowadzenia kontroli dyscypliny meldunkowej w spornym lokalu. Dokonanie powyższych ustaleń, zgodnie z regułami postępowania dowodowego wynikającymi z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, w rozumieniu art. 138 § 2 kpa. Dlatego Wojewoda zasadnie zastosował ten przepis i orzekł o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta. Mając na uwadze powyższe, należało uznać, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i oddalić skargę na podstawie art. 151 ppsa.