III SA/Kr 836/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie : WSA Halina Jakubiec spr. AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2009 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 czerwca 2008 r. Nr : [...] przedmiocie ustalenia opłat z tytułu pobytu dziecka w Pogotowiu Opiekuńczym I . uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji , II. określa , że uchylone decyzje nie mogą być wykonane , III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. K. kwotę 240 zł ( dwieście czterdzieści złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2008r. Nr [...] znak [...] zwolnił M. K. częściowo z opłaty z tytułu pobytu dziecka K. K. w Pogotowiu Opiekuńczym przy ul. [...] w K. od dnia 1.12.2007r., ustalając jednocześnie miesięczną kwotę opłaty na 600 zł do czasu skreślenia dziecka z listy ewidencji wychowanków tej placówki, w pkt II ustalając, że opłatę za miesiąc grudzień 2007 i styczeń oraz luty 2008r. należy wnieść w trzech ratach w terminie do 15 dnia miesiąca kalendarzowego :kwietnia 2008r. za miesiąc grudzień 2007, maja 2008r. za miesiąc styczeń 2008 i czerwca 2008 za miesiąc luty 2008 na rachunek bankowy Pogotowia Opiekuńczego, w pkt III ustalając, że opłatę miesięczną należy wnosić do 10-go miesiąca kalendarzowego za miesiąc poprzedni, a w pkt IV ustalając, że w przypadku opóźnienia we wniesieniu opłaty ustalonej decyzją naliczane będą odsetki. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 61, 104 i 107 kpa, art. 8, 9 ust. 1, 10 ust. 3, 14, 19 ust. 4, 81 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6, art. 104 ust. 1 i 4, art. 112 ust. 2, art. 149 i 159 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004r., nr 64, poz. 593), § 1 pkt 1 lit. a i b i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2006r., Nr 135, poz. 950) i uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia 16 lutego 2005r. w sprawie określenia zasad częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty z pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej zapewniającej opiekę całodobową. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśniając motywy ustalenia maksymalnej wysokości opłaty za pobyt dziecka w placówce podał, że w trakcie postępowania dopełnił obowiązku zapewnienia czynnego udziału strony poprzez poinformowanie skarżącego w dniu 11.12.2007r. o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty, a następnie poprzez poinformowanie w dniu 19.12.2007r. o obowiązku przebywania skarżącego w domu w dniu 8.01.2008r. celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz innych czynności wyjaśniających. Skarżący nie wyraził jednak zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Drugie wezwanie o stawiennictwo w Ośrodku i doręczenie dokumentów wskazujących na sytuację bytową zostało wysłane skarżącemu 7.02.2008r. i także nie spotkało się z odpowiedzią ze strony skarżącego. Powyższe działanie skarżącego uniemożliwiło ustalenie jego sytuacji materialnej i bytowej, w z związku z czym zgodne z uchwałą Rady Miasta należało orzec o odpłatności w maksymalnej wysokości. W odwołaniu z dnia 7.04.2008r. M. K. podniósł, że organ nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy, gdyż pominął okoliczność, że K. K. na przełomie grudnia 2007 i stycznia 2008 opuścił Pogotowie Opiekuńcze, stąd nie jest zasadne ponoszenie za ten okres kosztów pobytu dziecka skarżącego a podjęte przez organ czynności nie uwzględniają tego faktu. Ponadto w Sądzie Rejonowym toczy się postępowanie o ustalenie czy K. K. jest zagrożony demoralizacją w związku z ucieczką z Pogotowia Opiekuńczego. Decyzją z dnia 10.06.2008r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt 2 i w tym zakresie orzekło, że opłatę za miesiące grudzień 2007, styczeń – marzec 2008 należy wnieść w czterech ratach w terminie do 10 dnia miesiąca kalendarzowego: lipca 2008 za miesiąc grudzień 2007, sierpnia 2008 za styczeń 2008, września 2008 za luty 2008, października 2008 za marzec 2008 na rachunek bankowy Pogotowia, w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu organ odwołał się do definicji pobytu dziecka w placówce, zawartej w § 8 ust. 2 uchwały Rady Miasta stanowiącej, że "za pobyt dziecka w placówce rozumie się okres od dnia wpisania go do księgi ewidencji wychowanków do dnia skreślenia go z tej listy". Definicja ta wprowadza fikcję prawną pobytu dziecka w placówce i w związku z tym nie ma znaczenia prawnego kiedy dziecko faktycznie opuściło placówkę. Zwolnienie z obowiązku ponoszenia opłaty istnieje na gruncie uchwały jedynie w sytuacji usprawiedliwionej nieobecności w placówce trwającej dłużej niż 14 dni. Ucieczka K. K. z Pogotowia Opiekuńczego wskazuje na okoliczność, że nieobecność jego jest nieusprawiedliwiona. Z pisma Dyrektora Pogotowia Opiekuńczego z 5.06.2008r. wynika, że K. K. dopiero w dniu 3.04.2008r. został skreślony z listy wychowanków Pogotowia i dlatego z tym dniem skarżący przestał być zobowiązany do ponoszenia opłat z pobyt dziecka w placówce. Organ uznał ponadto za prawidłowe przyjęcie przez organ I instancji maksymalnej kwoty odpłatności za pobyt w Pogotowiu Opiekuńczym z uwagi na uniemożliwienie ustalenia sytuacji bytowej i materialnej skarżącego z jego winy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie datowanej na dzień 25.07.2008r. Skarżący podkreślił, że dla powstania obowiązku pokrycia opłat ma znaczenie pobyt dziecka na terenie placówki natomiast K. K. nie przebywał w placówce w okresie od grudnia 2007r. do marca 2008r., wobec czego placówka nie ponosiła z tego tytułu żadnych kosztów. Wpis w księdze ewidencji "nie kształtował sytuacji prawnej podmiotu", gdyż pojęcie ewidencji nie jest tożsame z pojęciem rejestru. Ponadto skarżący wskazał na niezgodność uchwały Rady Miasta Nr [...] Rady Miasta z dnia 16 lutego 2005r. z ustawą o pomocy społecznej, gdyż zgodnie z ustawą odpłatność przysługuje za wykonanie usługi opiekuńczej w postaci pobytu dziecka w placówce. Ustawa definiuje usługę ( w tym okres płatności) przez wskazanie świadczeń na rzecz dziecka. W konsekwencji brak świadczenia to brak obowiązku płatności. Uchwała natomiast przewiduje nakładanie opłat za pobyt, niezależnie od tego czy dziecko przebywa w placówce i czy wykonywane są na jego rzecz świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zaznaczając, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest związane aktami prawa miejscowego należącymi do przepisów powszechnie obowiązującego prawa, nawet gdy są niezgodne z aktami wyższego rzędu, w związku z czym dopóki te uchwały obowiązują, dopóty organ administracji nie może rozstrzygnąć inaczej niż według stanu prawnego zawartego w obowiązujących uchwałach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami należy wskazać, że skarga M. K. zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zgodnie z art. 81 ust. 1 ustawy Pomoc społeczna za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej, o której mowa w art. 80 ust. 8, w całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej (w tym w Pogotowiu Opiekuńczym) opłatę ponoszą, do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, rodzice dziecka, osoba pełnoletnia lub jej rodzice, a także opiekunowie prawni lub kuratorzy, w przypadku gdy dysponują dochodami dziecka, z tym że opłata ponoszona przez opiekunów prawnych, kuratorów lub osobę pełnoletnią nie może być wyższa niż 50 % kwoty stanowiącej dochód dziecka lub osoby pełnoletniej. Art. 80 ust. 3 w/w ustawy określa natomiast zakres działania całodobowej placówki opiekuńczo-wychowawczej stanowiąc, że zapewnia ona dziecku całodobową ciągłą lub okresową opiekę i wychowanie oraz zaspokaja jego niezbędne potrzeby bytowe, rozwojowe, w tym emocjonalne, społeczne, religijne, a także zapewnia korzystanie z przysługujących na podstawie odrębnych przepisów świadczeń zdrowotnych i kształcenia. Z powyższego wynika, że osoby zobowiązane do płatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej faktycznie ponoszą opłatę za podejmowanie przez tę placówkę w stosunku do korzystającego z jej usług działań zgodnych z celem i charakterem tego rodzaju placówki. Bezspornym jest, że syn skarżącego K. K. został umieszczony w Pogotowiu Opiekuńczym przy ul. [...] w K. w dniu 28.11.2007r. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego Wydział III Rodzinny i Nieletnich sygn. akt [...] i od tego dnia M. K. obowiązany jest do zapłaty za pobyt syna w placówce. Określenie natomiast terminu końcowego, do którego K. K. jest zobowiązany płacić za pobyt syna w placówce dokonane zostało przez organ odwoławczy w świetle regulacji ustawy o Pomocy społecznej jak również w świetle uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 16.02.2005r. bez wyjaśnienia całokształtu okoliczności sprawy. Odnosząc się do treści samej uchwały Rady Miasta, należy zauważyć, że § 8 pkt 1 i 3 stanowi iż opłatę ustala się za każdy miesiąc kalendarzowy pobytu dziecka w placówce, a za pobyt dziecka w placówce rozumie się okres od dnia wpisania go do księgi ewidencji wychowanków do dnia skreślenia go z tej księgi. Regulacja ta, zdaniem Sądu, nie zwalnia jednak organu z obowiązku ustaleń na temat tego w jakim dokładnie okresie K. K. przebywał faktycznie w Pogotowiu i w jakich okolicznościach opuścił placówkę. Uchwała przewiduje możliwość zwolnienia częściowo z opłat w sytuacji usprawiedliwionej nieobecności dziecka w placówce trwającej dłużej niż 14 dni kalendarzowych (§ 6), wyjaśniając w pkt 1 i 2 co należy rozumieć przez nieobecność usprawiedliwioną. Stanowisko organu odwoławczego odnośnie nieobecności K. K. jako nieusprawiedliwionej, nie zostało poparte żadnymi ustaleniami faktycznymi organu. Organ odniósł się jedynie do informacji odwołującego o nieobecności syna skarżącego w placówce z powodu opuszczenia jej, dokonując w ten sposób oceny faktów przedstawionych przez stronę a nie wynikających z własnych ustaleń do których zobowiązują go przepisy postępowania administracyjnego( art. 7, art. 77 kpa). Określenie dnia, w którym K. K. został skreślony z listy ewidencji wychowanków powinno być jednym z elementów ustaleń faktycznych potrzebnych do oceny zasadności ponoszenia przez skarżącego opłaty za pobyt syna w Pogotowiu Opiekuńczym na przełomie 2007/2008r. ,a nie jedynym i decydującym ,jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Nie została ustalona nawet przyczyna skreślenia K. K. z ewidencji wychowanków i dlaczego przyjęto datę 3.04.2008r. W świetle obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej, zgodnie z uchwałą Rady Miasta – do dnia skreślenia go z księgi ewidencji wychowanków, tj. w świetle tego, że ustalenia dotyczące czasookresu pobytu wiąże się ściśle z ustaleniem obowiązku pokrywania kosztów pobytu dziecka w placówce , obowiązkiem organów było zachowanie szczególnej dbałości o podjęcie zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem interesu skarżącego. Celem tego przepisu jest między innymi wyeliminowanie dowolności w kształtowaniu obowiązku strony. Zarówno przepisy ustawy o pomocy społecznej jak i uchwała Rady Miasta Nr [...] nie przewidują uznaniowości w zakresie wydawania decyzji w przedmiocie opłaty za pobyt w placówce opiekuńczo – wychowawczej, dlatego działania organów powinny zmierzać do ustaleń kategorycznych. Co do ewentualnego braku zgodności w/w uchwały Rady Miasta z prawem tj. z ustawą o pomocy społecznej w zakresie pojęcia "pobytu" w placówce opiekuńczo – wychowawczej należy podnieść, że kwestie te rozstrzygane mogłyby być w odrębnym postępowaniu uregulowanym w przepisach rozdziału X "Nadzór nad działalnością gminną" ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591) poprzez uruchomienie trybu nadzorczego wobec uchwały jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 91 w/w ustawy Wojewoda jest uprawniony do orzekania o sprzeczności z prawem uchwały. Przewiduje się również drogę sądowoadministarcyjną wobec orzeczeń nadzorczych. W związku z tym rozstrzyganie w przedmiotowej sprawie odbywa się na podstawie obowiązującego na dzień wydania decyzji I instancji stanu prawnego określonego ramami ustawy Prawo pomocy społecznej i uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 16.02.2005r. w sprawie określenia zasad częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej zapewniającej opiekę całodobową. Stwierdzone naruszenie prawa przepisów postępowania orzekających w sprawie organów tj. art. 7 i 77 § 1 kpa jest podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stopień dokonanych przez organy ustaleń nie jest bowiem wystarczający do przyjęcia, że M. K. jest zobowiązany do poniesienia opłaty za pobyt syna w Pogotowiu Opiekuńczym w okresie od grudnia 2007 do marca 2008r. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji dokona ustaleń faktycznych zgodnie ze wskazówkami Sądu, a nastepnie wyda decyzję w przedmiocie opłaty za pobyt K. K. w Pogotowiu Opiekuńczym. W pkt II Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a