III SA/Kr 838/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie WSA Maria Zawdzka WSA Ewa Michna po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 2 lipca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia skargę oddala. Starosta decyzją z 18 kwietnia 2019 r., znak: [...], po rozpoznaniu zarzutu, złożonego przez skarżącego C. B. do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w zmodernizowanym operacie opisowo-kartograficznym, dotyczącego działki nr [...] położonej w obrębie K , jednostka ewidencyjna Gmina B "uwzględnił zarzut i zmienił: dane ewidencyjne określające przebieg granicy działki ewidencyjnej nr [...] z działką ewidencyjną nr [...]; dane ewidencyjne dotyczące numerycznego opisu granic dla wspólnych odcinków granicy działki ewidencyjnej nr [...] z działkami ewidencyjnymi nr [...], [...], [...], [...], [...]; dane ewidencyjne określające pole powierzchni działki ewidencyjnej oraz pole powierzchni użytków gruntowych w działce ewidencyjnej nr [...] zgodnie z mapą uzupełniającą opracowaną w ramach trzyletniej gwarancji wynikającej z umowy [...] z dnia 28.05.2014 r. do modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu ewidencyjnego K, jednostka ewidencyjna B, wpisaną do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 15 lutego 2019 r., identyfikator ewidencyjny [...], sporządzoną przez geodetę A SA. T, ul. K, mgr inż. Ł. K., posiadającego upr. Nr [...], która stanowi integralną część niniejszej decyzji". Wnioskami z 6 maja, 7 maja, 11 maja oraz 14 maja 2019 r. C. B. oraz J. B. zwrócili się do Starosty m.in. o uzupełnienie ww. decyzji z [...] 2019 r. Starosta postanowieniem z dnia [...] 2019 r. znak: [...] odmówił uzupełnienia ww. decyzji Starosty. Na ww. postanowienie zażalenie złożył J. B. W uzasadnieniu wskazał, że "postanowienie nie rozstrzyga omyłek - sprostowań oraz nie wyjaśnia wątpliwości co do treści decyzji, tj. zarzutu (...) Art. 113 § 2 k.p.a. organ wyjaśnia wątpliwości decyzji a nie pomija je. O podstawie prawnej postanowienia decyduje treść postanowienia a nie wpisana podstawa prawna. Art. 111 k.p.a. jako podstawa prawna sprzeczny jest z treścią postanowienia oraz składanym wnioskiem i jego podstawa prawną z dnia 6 maja 2019 r. Na str. 3 wiersz 11 od dołu wpisany jest operat opisowo kartograficzny. Pytanie jaki. Wniosłem o uzupełnienie nr operatu i daty wydania. Postanowienie milczy czyli odmawia. Nie uzupełnia treści decyzji art. 113 k.p.a." Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 2 lipca 2019 r. znak: [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotem wniesionego przez skarżącego zażalenia było postanowienie Starosty z [...] 2019 r., znak: [...] dotyczące odmowy uzupełnienia decyzji Starosty z dnia [...] 2019 r. znak: [...] Inspektor wyjaśnił, że konstrukcja orzeczenia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełniania decyzji (lub postanowienia) nie ma samodzielnego bytu prawnego, ale pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domaga się strona. W związku z tym dzieli ono losy również tego aktu w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym). Z tych też przyczyn na rozstrzygnięcie z art. 111 k.p.a. nie przysługuje zażalenie. Skarżący został prawidłowo pouczony o ww. okolicznościach w postanowieniu z dnia [...] 2019 r. Organ l instancji wskazał bowiem, iż na niniejsze postanowienie nie służy zażalenie, a strona może je zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji, co wynika z art. 142 k.p.a. Następnie organ podniósł, że skarżący kwestionuje podstawę prawną rozstrzygnięcia Starosty, tj. nieprawidłowe przyjęcie, iż domagał się on uzupełnienia decyzji w trybie art. 111 k.p.a. jednakże, sam skarżący w zażaleniu wskazał, iż domagał się właśnie uzupełnienia decyzji co do treści rozstrzygnięcia, co wynika również z pism datowanych na 6 maja 2019 r. Dopiero w późniejszych pismach z 11 i 14 maja 2019 r. skarżący wskazuje na potrzebę sprostowania decyzji o błędy pisarskie i omyłki oraz o wyjaśnienie wątpliwości w trybie art. 113 k.p.a. W ocenie organu w tym zakresie wnioski skarżącego nie zostały rozpoznane w ramach wydanego 15 maja 2019 r. postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji. Ww. kwestia, w tym ta dotycząca odmowy uzupełnienia decyzji zgodnie z wnoszonymi żądaniami będzie przedmiotem rozpoznania w postępowaniu odwoławczym od ww. decyzji Starosty z [...] 2019 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. B. nie zgodził się z wydanym w sprawie rozstrzygnięciem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) dalej - p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W świetle treści wskazanego przepisu oraz przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie korzystając z dyspozycji art. 119 pkt 3 p.p.s.a. mógł z urzędu rozpoznać przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji (postanowienia) podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 2 lipca 2019 r. znak: [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie odmawiające uzupełnienia decyzji. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika organu zawartym w odpowiedzi na skargę, na postanowienia wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. - Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej k.p.a., służy skarga do sądu administracyjnego, gdyż należą one do kategorii postanowień kończących postępowanie (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Postanowienia te z uwagi na ich zaskarżalność do sądu administracyjnego wymagają uzasadnienia prawnego i faktycznego (art. 125 § 3 k.p.a.). Co więcej, w świetle art. 126 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r.) postanowienia wydane na podstawie art. 134 k.p.a. mogą podlegać weryfikacji w trybie wznowienia postępowania oraz w trybie stwierdzenia nieważności (por. Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II). Kontrolując zatem legalność zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Jak wynika z akt sprawy, wnioskami z dnia 6 maja, 7 maja, 11 maja oraz 14 maja 2019 r. J. B. zwrócił się do Starosty m.in. o uzupełnienie decyzji z dnia 18 kwietnia 2019 r. W związku z powyższym organ administracji zobowiązany był do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie uzupełnienia bądź odmowy uzupełnienia decyzji. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to w szczególności, że lista postanowień, na które przysługuje zażalenie, jest zamknięta (zasada numerus clausus), a prawa do wniesienia zażalenia nie można domniemywać, ponieważ w każdym przypadku musi wynikać z konkretnego przepisu k.p.a. (lub przepisu pozakodeksowego), określającego dane postanowienie jako postanowienie, na które służy zażalenie (por. G. Łaszczyca, Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Kraków 2005, s. 41). Z kolei zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania, o której mowa w ww. przepisie, może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak również i podmiotowym. Przy czym niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym można spotkać ugruntowane stanowisko, że żaden z przepisów k.p.a., ani ustaw szczególnych nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji. Konstrukcja instytucji uzupełnienia decyzji powoduje, iż orzeczenie o uzupełnieniu lub jego odmowa nie ma samodzielnego bytu prawnego, a pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domagała się strona. W szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Oznacza to, że na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji nie służy zażalenie, nie jest to postanowienie kończące postępowanie, ani też rozstrzygające sprawę co do istoty (por. VII SA/Wa 1262/19). Takie postanowienie podlega ocenie w trakcie kontroli instancyjnej dokonywanej na skutek wniesionego odwołania od decyzji, która objęta była wnioskiem o jej uzupełnienie. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi, należało stwierdzić, że były one niezasadne. W ocenie sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób poprawny, a mające zastosowanie w sprawie przepisy prawidłowo zinterpretowane. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi.