III SA/Kr 843/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec (spr.) Sędziowie WSA Tadeusz Wołek WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Wojewody z dnia 23 maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty z tytułu pobranych jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną przez R. C. decyzją z dnia 23 maja 2011r. znak [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] 2011r. znak [...] orzekającą o odmowie umorzenia R. C. kwoty z tytułu pobranych jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej i obowiązku spłaty kwoty wraz z odsetkami. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 76 ust. 7 w związku z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. nr 69, poz. 415 ze zm.). Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego: R. C. zarejestrował się w dniu 5 marca 2010 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. jako osoba bezrobotna. Pobierał zasiłek dla bezrobotnych. W dniu 12 marca 2010 r. R. C. wniósł do Starosty O. o przyznanie jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej w roku 2010 (symbol działalności [...]). Wniosek został rozpatrzony pozytywnie. Skarżący zawarł w dniu 20 lipca 2010r. z Powiatowym Urzędem Pracy w O. (reprezentowanym przez Dyrektora Urzędu Pracy) umowę Nr [...] o przyznanie jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej bezrobotnego, której przedmiotem było przyznanie R. C. kwoty 17 000 zł. Środki wpłynęły na konto skarżącego w dniu 26 lipca 2010. W dniu 18 sierpnia 2010 roku skarżący dokonał wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, a jako datę rozpoczęcia działalności gospodarczej wskazał 23 sierpnia 2010 roku. Następnie w dniu 12 listopada 2010r. przedstawił w Urzędzie fakturę VAT z 11 października 2010 roku, potwierdzającą dokonanie zakupu samochodu ciężarowego w dniu 10 października 2010 roku . Pismem z dnia 03 listopada 2010r. R. C. został wezwany przez Urząd Pracy do osobistego stawienia się w dniu 15 listopada 2010r. celem rozliczenia się z otrzymanych środków. Pismem z dnia 09 grudnia 2010r. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy wypowiedział R. C. w/w umowę o przyznanie jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej wskazując, iż powodem wypowiedzenia jest niedotrzymanie warunku umowy z § 3 lit. b i d. Jednocześnie wezwał skarżącego o zwrot przyznanych mu środków wraz odsetkami ustawowymi. R. C. wniósł po otrzymaniu powyższego wezwania w dniu 21 stycznia 2011r. o umorzenie kwoty 17.000 zł otrzymanej na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Wniosek uzasadnił trudną sytuacją materialną rodziny, w szczególności tym, iż posiada na utrzymaniu czwórkę dzieci a jego żona nie pracuje i jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna (załączył stosowne w tym względzie zaświadczenie Powiatowego Urzędu Pracy w O. z 16 marca 2011r.). Oświadczył, że nie jest w stanie spłacić żądanej kwoty, zwłaszcza, że zakupił za tą kwotę samochód na cele podjętej działalności gospodarczej, a dodatkowo jest zobowiązany do spłaty kredytu w wysokości11190 zł wziętego na zakup samochodu dostawczego. Wniosek R. C. został negatywnie zaopiniowany przez Powiatową Radę Zatrudnienia w O. uchwałą [...] z dnia 21.03.2011r. Starosta O. wydał w następstwie rozpoznania wniosku decyzję w dniu [...] 2011r. znak [...] na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d, 46 ust. 3, art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy odmawiającą R. C. umorzenia kwoty z tytułu pobranych jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej i obowiązku spłaty kwoty zadłużenia wraz z odsetkami. Uzasadniając decyzję, organ wyjaśnił na wstępie, że obowiązek skarżącego zwrotu kwoty 17.000 zł wynika z niedotrzymania warunków umowy o przyznanie jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej. Następnie organ, powołując się na przepis art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowiący o przesłankach umorzenia między innymi jednorazowo przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej uznał po analizie przedstawionej przez skarżącego dokumentacji dotyczącej sytuacji rodzinnej i finansowej oraz w oparciu o opinię Powiatowej Rady Zatrudnienia, że w przypadku skarżącego nie zachodzi żadna z tych przesłanek. Odwołując się od powyższej decyzji R. C. ponownie wskazał na trudną sytuację finansową rodziny, nadmieniając, że wykorzystał środki otrzymane z Urzędu Pracy zgodnie z przeznaczeniem, a pracownik Urzędu Pracy przyjmując od niego fakturę zakupu samochodu ciężarowego [...] nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję, uzupełniając ustalenia faktyczne o okoliczności wypowiedzenia skarżącemu umowy o przyznanie jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej w ten sposób, iż podał, że skarżący podjął działalność gospodarczą w dniu 23 sierpnia 2010 roku, a samochód dostawczy zakupił w dniu 10 października 2010 roku, czyli po upływie 30 dni od dnia podjęcia działalności gospodarczej (do czego był zobowiązany na podstawie § 3 pkt b umowy). Skarżący miał udokumentować i rozliczyć wydatkowanie otrzymanych środków do 2 miesięcy od dnia podjęcia działalności gospodarczej (obowiązek ten wynikał z § 3 pkt d) Umowy). Faktycznie skarżący dokonał tego dopiero po pisemnym wezwaniu Urzędu pismem z 3 listopada 2010 r. Niedotrzymanie warunków Umowy spowodowało iż Urząd wypowiedział skarżącemu w trybie natychmiastowym umowę. Przechodząc do kwestii umorzenia przyznanej kwoty organ odwoławczy uznał, że z przedstawionych wraz z wnioskiem o umorzenie dokumentów nie wynika w żaden sposób, by skarżący nie był w stanie spłacić zobowiązania. Na potwierdzenie swojego stanowiska wskazał, że skarżący dysponował następującymi dochodami: zasiłek dla bezrobotnych w kwocie 3.188,50 zł, w roku 2010 osiągnął dochód w wysokości 11.700,01 zł, w roku 2011 3.866,55 zł, natomiast miesięczny dochód poręczyciela M. C. wynosi 2647,19 zł, netto:1934,30. Decyzja Wojewody stała się przedmiotem skargi R. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Ponowił w uzasadnieniu skargi argumentację dotyczącą trudnej sytuacji finansowej rodziny a także podkreślił, że wykorzystał środki zgodnie z przeznaczeniem i nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. dalej p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przystępując do oceny legalności zaskarżonych decyzji sąd bada czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa oraz czy została wydana w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Kierując się powyższymi kryteriami należy stwierdzić, że skarga R. C. podlega uwzględnieniu. Stosownie do art. 76 ust 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Stosownie zaś do treści art. 46 ust 3 w/w ustawy osoba, która otrzymała z Funduszu Pracy jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, założenie lub przystąpienie do spółdzielni socjalnej, jest obowiązana dokonać zwrotu otrzymanych środków wraz z odsetkami, jeżeli prowadziła działalność gospodarczą lub była członkiem spółdzielni socjalnej przez okres krótszy niż 12 miesięcy albo naruszone zostały inne warunki umowy dotyczące przyznania tych środków. Z analizy powołanych przepisów wynika, że Starosta wobec osoby, która otrzymała z Funduszu Pracy jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, może stosować instrumenty prawne przewidziane art. 76 ust. 7 w/w ustawy (odroczyć, rozłożyć na raty, umorzyć), o ile istnieje dla niej obowiązek zwrotu otrzymanych świadczeń. Ten obowiązek powstaje wówczas, jeżeli osoba prowadziła działalność gospodarczą przez okres krótszy niż 12 miesięcy albo naruszone zostały inne warunki umowy dotyczące przyznania tych środków. Powyższa regulacja oznacza po pierwsze, że organ może badać przesłanki określone enumeratywnie w pkt. 1-4 ust. 7 art. 76 ustawy istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia świadczenia jedynie wówczas, gdy strona nie kwestionuje obowiązku zwrotu przyznanego jej świadczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 06 marca 2008r. sygn. akt II SA/Ke 65/08). Wskazać w tym miejscu należy na zawarte w odwołaniu oświadczenie skarżącego, iż wraz ze złożeniem przez niego w Powiatowym Urzędzie Pracy w O. faktury – dowodu zakupu samochodu ciężarowego [...] nie uzyskał ze strony przyjmującego fakturę pracownika informacji o jakichkolwiek zastrzeżeniach, mających związek z ewentualnym niewykonaniem przez niego umowy. Ponadto, po drugie, orzekanie w przedmiocie umorzenia jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej winno poprzedzać postępowanie, w którym ustalone zostanie zobowiązanie strony do zwrotu przedmiotowych środków a jego wynik stanowić będzie punkt odniesienia do ustaleń przedmiocie ewentualnego umorzenia tych środków. W postępowaniu tym winno znaleźć się miejsce na rozważenie przez organ zastrzeżeń strony w kwestii zasadności żądania od niego zwrotu podjętych środków. W przepisie art. 46 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy obowiązek zwrotu podjętych jednorazowo środków pieniężnych z przeznaczeniem na działalność gospodarczą wynika między innymi z "naruszenia innych warunków umowy dotyczących przyznania tych środków". Przepis odsyła w ten sposób do uregulowań umowy między stronami. Umowa R. C. z Powiatowym Urzędem Pracy w O. faktycznie przewiduje w § 3 zobowiązanie wnioskodawcy między innymi do wydatkowania otrzymanych przez wnioskodawcę środków w okresie od dnia wpływu na konto wnioskodawcy, do 30 dnia od dnia podjęcia działalności gospodarczej zgodnie z § 2 umowy (który stanowi, że otrzymane środki wnioskodawca zobowiązuje się wykorzystać zgodnie ze szczegółową specyfikacją i harmonogramem zakupów przedstawionych we wniosku) jak też do udokumentowania i rozliczenia wydatkowania otrzymanych środków w terminie do dwóch miesięcy od dnia podjęcia działalności gospodarczej. § 8 umowy stanowi natomiast, że Powiatowy Urząd Pracy w O. zastrzega sobie prawo natychmiastowego wypowiedzenia umowy w całości lub w części, w przypadku nie wywiązania się przez wnioskodawcę z jej postanowień, w pkt 2 lit. e stanowiąc, że wnioskodawca obowiązany jest do zwrotu, w ciągu 30 dni od otrzymania wezwania, przyznanych środków wraz z odsetkami ustawowymi naliczonymi od dnia ich uzyskania jeżeli naruszy inne warunki umowy. Tego rodzaju zapisy umowy zobowiązują w ocenie Sądu do uruchomienia z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia charakteru środków pieniężnych, które nie zostały wykorzystane zgodnie z umową a jednocześnie do ustalenia charakteru zobowiązania beneficjenta pomocy ze środków Urzędu Pracy w związku z niewywiązaniem się z umowy. W art. 76 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przewidziana jest instytucja "nienależnego świadczenia" i generalna zasada, która stanowi, że osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Ponownie orzekając w sprawie organ pierwszej instancji winien rozważyć czy zaistniały przesłanki pozwalające na uznanie, że pobrane przez R. C. środki pieniężne stanowią nienależne świadczenie bądź dokonać innego rodzaju oceny prawnej tych środków pieniężnych w postępowaniu, w którym będą zbadane okoliczności wykonania przez skarżącego przedmiotowej umowy. Sąd ma przy tym na uwadze, że art. 46 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy odsyła do przepisów Kodeksu postępowania cywilnego w sytuacji gdy strona nie wywiązała się z obowiązku, o którym mowa w art. 2 i 3 (w tym obowiązku zwrotu otrzymanych jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej) i zachodzi potrzeba dochodzenia roszczeń z tytułu zawartej umowy. Przepis ten dotyczy etapu, na którym następuje ustalenie czy pobrane środki pieniężne zostały wykorzystane zgodnie z umową, czy też zachodzą podstawy do jej wypowiedzenia, którego skutkiem jest żądanie ich zwrotu. Orzekające w sprawie organy naruszyły przepisy art. 76 ust. 7 w zw. z art. 46 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w związku z czym zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.