III SA/Kr 844/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. D. – H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2019 r. znak: [...] odmówił skarżącej M. D. – H. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że po dokonaniu stosownych wyliczeń kwota stanowiąca 20% dochodów gospodarstwa domowego (392,47 zł) jest wyższa niż kwota wydatków (289,58 zł) przypadających na normatywną powierzchnię użytkową lokalu, dlatego też w jego opinii, dodatek mieszkaniowy zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 180) - dalej u.d.m., nie przysługuje. W odwołaniu M. D. – H. podniosła, że decyzja odmowna jest dla niej krzywdząca. Wyjaśniła, że zamieszkuje z niepełnosprawnym synem, który jest na jej wyłącznym utrzymaniu. Jest on osobą chorą i niezdolną do podjęcia zatrudnienia. W ocenienie skarżącej, skoro jej syn nie osiąga żadnego dochodu, to spełnia ona kryterium dochodowe i dodatek mieszkaniowy winien być jej przyznany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 czerwca 2019 r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało, że z akt sprawy wynika, a dokładnie z wniosku złożonego w dniu 6 marca 2019 r. przez M. D. – H., że zajmuje ona lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 44,33 m2. Z wniosku wynika także, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i osiąga dochód z emerytury w wysokości 1 962,35 zł miesięcznie. Kolegium podkreśliło, że w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku, dochody skarżącej wynosiły 5 887,05 zł (emerytura), a miesięcznie kwotę 1 962,35 zł. Powyższe oznacza, że dochód strony przekracza kryterium dochodowe określone w art. 3 ust. 1 u.d.m. (1 925,00 zł). Z art. 6 ust. 8 u.d.m. wynika, że w sytuacji, gdy dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a kwota nadwyżki nie przekracza wysokości dodatku mieszkaniowego, to należny dodatek obniża się o tę kwotę. Jak podkreślił organ powierzchnia użytkowa zajmowanego przez stronę lokalu mieszkalnego wynosi 44,33 m2, co oznacza, że jest większa od powierzchni normatywnej, która dla gospodarstwa 1 - osobowego wynosi 35,00 m2. W związku z powyższym wydatki mieszkaniowe należy przeliczyć na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz z ust. 5 u.d.m. ww. powierzchnia może być powiększona o 30% lub o 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu nie przekracza 60% (35,00 m2 + 30% x 35,00 m2 = 35,00 m2 + 10,5 m2 = 45,50 m2). Z powyższego wyliczenia wynika, że powierzchnia mieszkania skarżącej nie jest większa od powierzchni dopuszczalnej. Organ wskazał, że wydatki na lokal zajmowany przez skarżącą dla potrzeb wyliczenia dodatku mieszkaniowego wynoszą 353,35 zł (po pomniejszeniu opłaty za windę i fundusz — przyłącze c.w.u.). Z uwagi na fakt, iż powierzchnia zajmowanego przez M. D. – H. lokalu mieszkalnego jest większa od powierzchni normatywnej, która dla gospodarstwa jednoosobowego wynosi 35,00 m2 wydatki należy przeliczyć na normatywną powierzchnię użytkową lokalu: (353,35 zł : 44,33 m2) x 35,00m2 = 278,98zł. Kwotę wskazanych wydatków należy jeszcze powiększyć o wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu z tytułu braku wyposażenia mieszkania w instalację doprowadzającą ciepłą wodę, stanowiący równowartość 20 kwh energii elektrycznej na jedną osobę i wynoszący 10,60 zł (20 kWh x 0,54 zł x l os.). Całość wydatków brana pod uwagę przy wyliczaniu dodatku mieszkaniowego wynosi zatem kwotę 289,58 zł. Organ wskazał mając na uwadze treść art. 6 ust. 2 pkt 1 u.d.m., że z wyliczeń wynika, iż kwota stanowiąca 20% dochodów gospodarstwa domowego 392,47 zł (1 962,35 zł x 20%) jest wyższa niż kwota wydatków przypadających na normatywną powierzchnię użytkową lokalu (289,58 zł), co oznacza, że dodatek mieszkaniowy nie przysługuje. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby skarżąca prowadziła wspólne gospodarstwo domowe z synem. Ze złożonego przez nią wniosku o dodatek mieszkaniowy wynika, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, co zostało potwierdzone dołączonymi do wniosku dokumentami obrazującymi poniesione wydatki na mieszkanie. Ponadto wszelkie opłaty są przeliczane na jednoosobowe gospodarstwo domowe np. opłata za wodę, śmieci, prąd itp. Powyższe prowadzi do wniosku, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Kolegium podkreśliło, że nie ma podstaw prawnych do odliczenia od dochodu skarżącej środków ponoszonych w związku z koniecznością utrzymywania syna. SKO wskazało, że ustawodawca w sposób bardzo ścisły określił zasady przyznawania i sposób obliczania dodatków mieszkaniowych, nie pozostawiając organowi administracji orzekającemu w tych sprawach możliwości działania w ramach uznania administracyjnego, w szczególności zaś, by to od decyzji tego organu zależało w sposób bezpośredni przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz jego rozmiar, względnie by organ miał możliwość "w szczególnie uzasadnionych wypadkach" odstąpienia od zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych i przyznania go mimo, iż nie wynika to z wyliczeń. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, M. D. – H. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca wskazała, że zarówno organ I instancji, jak i odwoławczy błędnie przyjęli, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Podkreśliła bowiem, że wraz z nią zamieszkuje niepełnosprawny syn, który wymaga opieki. Tym samym wszystkie obliczenia dotyczące kwot uprawniających do otrzymania dodatku mieszkaniowego winny być dokonywane z uwzględnieniem prowadzenia dwuosobowego gospodarstwa domowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) dalej - p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji były przepisy u.d.m. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.m. dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje: 1) najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych; 2) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego; 3) osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych znajdujących się w budynkach stanowiących ich własność i właścicielom samodzielnych lokali mieszkalnych; 4) innym osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem; 5) osobom zajmującym lokal mieszkalny bez tytułu prawnego, oczekującym na przysługujący im lokal zamienny albo najem socjalny lokalu. Dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8 (art. 3 ust. 1 u.d.m.). W myśl art. 4 u.d.m., przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Jak wynika z art. 5 ust. 1 u.d.m., normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), zwana dalej "normatywną powierzchnią", w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać: 1) 35 m2 - dla 1 osoby; 2) 40 m2 - dla 2 osób; 3) 45 m2 - dla 3 osób; 4) 55 m2 - dla 4 osób; 5) 65 m2 - dla 5 osób; 6) 70 m2 - dla 6 osób, a w razie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym większej liczby osób dla każdej kolejnej osoby zwiększa się normatywną powierzchnię tego lokalu o 5 m2. Normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2046 i 1948) (ust. 3 ww. przepisu). Wydatki na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego oblicza się, dzieląc wydatki za ten lokal przez jego powierzchnię użytkową i mnożąc uzyskany w ten sposób wskaźnik przez normatywną powierzchnię, o której mowa w ust. 1 (ust. 4). Dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż: 1) 30% albo 2) 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60% ( ust. 5 cyt. przepisu). Wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą, z zastrzeżeniem ust. 2, dodatek w wysokości: 1) 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym; 2) 12% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 2-4-osobowym; 3) 10% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 5-osobowym i większym (art. 6 ust. 1 u.d.m.). Jeżeli średni miesięczny dochód, o którym mowa w art. 3 ust. 1, jest równy lub wyższy od 150% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, lecz nie przekracza odpowiednich wysokości średnich miesięcznych dochodów wymienionych w art. 3 ust. 1, wówczas dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości: 1) 20% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym; 2) 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 2-4-osobowym; 3) 12% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 5-osobowym i większym (ust. 2). Wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego: 1) czynsz; 2) opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej; 3) zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną; 4) odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego; 5) inne niż wymienione w pkt 1-4 opłaty za używanie lokalu mieszkalnego; 6) opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych; 7) wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału (ust. 3 i 4). W analizowanej sprawie nie jest kwestionowane, że skarżąca zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 44, 33 m². Nie budzi również wątpliwości średni miesięczny dochód skarżącej w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego w wysokości 5 887,05 zł, co daje kwotę 1 962,35 zł miesięcznie. Oś sporu w rozpatrywanej sprawie stanowi natomiast liczba osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego skarżącej. Organ, biorąc pod uwagę treść wniosku inicjującego postępowanie, przyjął, że skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Skarżąca natomiast w odwołaniu i skardze podnosi, że jej gospodarstwo domowe jest dwuosobowe, bowiem zamieszkuje ona razem z niepełnosprawnym synem, który jest na jej wyłącznym utrzymaniu. Kwestia ta jest więc istotna z punktu widzenia ewentualnego przyznania dodatku mieszkaniowego i jego wysokości. Jak wynika z cyt. już powyżej art. 4 u.d.m., przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Biorąc pod uwagę tę swoistą definicję stwierdzić trzeba, że kryteriami uznania osoby za członka gospodarstwa domowego osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy jest stałość zamieszkiwania i gospodarowania przez tę osobę razem z osobą ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy i wywodzenie prawa do zamieszkiwania w lokalu z prawa osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy. Zgodnie z tezą wyroku WSA w Gliwicach z 16 maja 2008 r., IV SA/Gl 1147/07, pod pojęciem osób wywodzących swe prawa do zamieszkiwania z wnioskodawcą należy rozumieć wszystkie osoby, z jakimi on stale zamieszkuje i gospodaruje, a nie tylko pozostające z nim w stosunku pokrewieństwa (w przedmiotowej sprawie taki stosunek pokrewieństwa zresztą istnieje), a zatem bez względu na charakter więzi istniejących między nimi. Zatem przesłanka wywodzenia prawa do zamieszkiwania w lokalu z prawa osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy jest spełniona wówczas, gdy ktoś czerpie prawo do zamieszkania z prawa osoby ubiegającej się o dodatek. Ten stan rzeczy ma miejsce wtedy, kiedy bądź to w sferze prawnej, bądź tylko faktycznej zamieszkiwanie ma oparcie w prawie wnioskodawcy, a prawo temu się nie sprzeciwia. Ustawa bowiem nie wprowadza żadnego rozróżnienia ani rozgraniczenia obu tych sfer. Ponadto bez względu na uznanie osoby za pozostającą we wspólnym gospodarstwie domowym jest to, czy osoba ta jest zameldowana. Zamieszkiwania nie można utożsamiać z zameldowaniem na pobyt stały, bez trudu można bowiem wyobrazić sobie utrzymującą się fikcję meldunkową, kiedy osoba formalnie zameldowana mieszka i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe w innym miejscu. Może również nastąpić odwrotna sytuacja, kiedy w lokalu zamieszkuje osoba, która nie ma pod danym adresem zameldowania. W przedmiotowej sprawy, organ odwoławczy pomimo twierdzeń skarżącej zawartych w odwołaniu - że prowadzi ona dwuosobowe gospodarstwo domowe wraz synem, który z nią mieszka i jest na jej wyłącznym utrzymaniu, bowiem nie uzyskuje on żadnego dochodu, jest osobą chorą - nie dokonał weryfikacji tych informacji. Wręcz przeciwnie, organ mając na uwadze jedynie treść wniosku skarżącej w którym podała, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a ponoszone przez nią opłaty przeliczane są na jednoosobowe gospodarstwo domowe, uznał, że "z akt sprawy nie wynika, aby Pani M. D. – H. prowadziła wspólne gospodarstwo domowe z synem". Zdaniem Sądu jednak takie twierdzenie organu bez sprawdzenia podnoszonych przez skarżącą okoliczności, należy uznać za przedwczesne. Nie można bowiem pominąć, że czynnikiem decydującymi o tym, czy w konkretnym przypadku dodatek mieszkaniowy będzie przyznany i w jakiej wysokości jest przecież, m.in. liczebność gospodarstwa domowego oraz wysokość dochodów członków gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku. Podkreślić należy przy tym, że organ II instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1969 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 – dalej k.p.a.) nie jest organem wyłącznie kontrolującym prawidłowość zaskarżonej decyzji, lecz organem powtórnie merytorycznie rozpoznającym sprawę i ma nie tylko wynikające z art. 136 k.p.a. prawo do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów w sprawie, lecz obowiązek przeprowadzenia takiego postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja jednak nie nastąpiła, organ bowiem nie podjął żadnych prób ustalenia prawdziwości twierdzenia skarżącej, odnośnie współprowadzenia przez nią gospodarstwa domowego wraz z niepełnosprawnym synem. Wyjaśnienie tych okoliczności, po złożeniu odwołania, było natomiast kluczowe do prawidłowego rozstrzygnięcia przez organ w przedmiocie przyznania, czy też nie, dodatku mieszkowego. Uznając zatem, że organ odwoławczy naruszył przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a zwłaszcza art. 4 poprzez jego niewłaściwą interpretację, a także przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę organ zastosuje się do wskazań zawartych w treści uzasadnienia niniejszego wyroku, a w szczególności ustali faktyczną liczbę osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego skarżącej, a następnie w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny przyzna lub odmówi przyznania wnioskowanego przez skarżącą dodatku mieszkaniowego.