III SA/Kr 85/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Dorota Dąbek NSA Wiesław Kisiel spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2008 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr : [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia s k a r g ę o d d a l a wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 85/07 1. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Marszałka Województwa z dnia [...], nr [...] cofającą zezwolenie nr [...] wydane M. P. na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej K. – M. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium negatywnie oceniło sposób przeprowadzenia przez Marszałka Województwa postępowania administracyjnego. Organ I instancji mógł wprawdzie wezwać M. P. do udokumentowania uzgodnień zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków znajdujących się na trasie jego linii przewozowej, dokonanych z ich właścicielami lub zarządzającymi. Jednakże nieprzedłożenie przez przewoźnika takiego dowodu, nie oznacza automatycznie, że zostały spełnione przesłanki cofnięcia zezwolenia z powodu naruszenia warunków wykonywania przewozów. Ustalenie czy przewoźnik dopuścił się tego rodzaju uchybień wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania wyjaśniającego. Dlatego niezastosowanie się przewoźnika do wezwania (art. 83 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym) powinno spowodować wszczęcie z urzędu postępowania kontrolnego (art. 84 i nast. ustawy). Postanowienie wszczynające postępowanie kontrolne określa jego zakres oraz osoby upoważnione do jego przeprowadzenia. Tymczasem w sprawie M. P. takiej kontroli nie przeprowadzono. 2. Pismem z dnia 22 marca 2006 r. nr [...] M. P. został wezwany do przedłożenia w terminie 14 dni dokumentów potwierdzających spełnienie wymagań ustawowych i określonych zezwoleniem z 2004 r., w tym także – do wykazania uzgodnienia z właścicielami lub zarządzającymi dworców i przystanków zasad korzystania z tych obiektów. Stronę pouczono, że w przypadku nie doręczenia wymienionych dokumentów w wyznaczonym terminie, zostanie wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób (art. 24 ust. 4 pkt. 2 ustawy o transporcie drogowym). 3. Pismem z dnia 26 maja 2006 r. Marszałek Województwa zawiadomił M. P. o wszczęciu w dniu 26 maja 2006 r. postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia z dnia [...], nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób. Było to następstwem nieprzedłożenia przez stronę dokumentów, o których mowa w piśmie organu z dnia 22 marca 2006 r. Ponadto, dla sprawdzenia czy przewozy są wykonywane zgodnie z ustawą o transporcie drogowym i udzielonym zezwoleniem przeprowadzona zostało w dniu [...] kontrola w siedzibie przedsiębiorcy. 4. Decyzją z dnia [...], nr [...] Marszałek Województwa cofnął zezwolenie z dnia [...] nr [...], na wykonywanie przez M. P. przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym na trasie K. – M. W uzasadnieniu zrelacjonowano wcześniejszy przebieg postępowania administracyjnego, w tym – ustalenia kontroli w dniu [...]. Przedsiębiorca nadal nie posiada uzgodnienia zasad korzystania z wszystkich przystanków wykazanych w jego rozkładzie jazdy, będącym załącznikiem do zezwolenia. Mimo to, przewozy osób na tej linii komunikacyjnej są wykonywane zgodnie z tym rozkładem jazdy. Przedsiębiorca doręczył organowi administracyjnemu (a) kopię swej prośby z dnia 12 czerwca 2006 r. do Urzędu Miasta i Gminy o ponowne uzgodnienie zasad korzystania z przystanków na terenie miasta M., (b) pismo Urzędu Miasta i Gminy z dnia 26 czerwca 2006 r., znak [...], o uzgodnieniu zasad korzystania z części przystanków na terenie miasta M., tj. przy ul. S. (zatoka) dla kierunku z K. do M. oraz przy ul. P. (przy bloku nr [...]), (c) pismo Urzędu Miasta i Gminy z dnia 26 lipca 2006 r., znak [...], o uzgodnieniu zasad korzystania z przystanku przy ul. P. (przy bloku nr [...]) w M. Przewoźnik nie wykazał się natomiast uzgodnieniem zasad korzystania z przystanku (plac busów) przy ul. S. w M. dla kierunku z M. do K., ani nie złożył w organie wydającym zezwolenie kserokopii ważnego zezwolenia wraz z załączonym rozkładem jazdy (§§ 3 i 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 13 stycznia 2006 r., Dz. U. nr 12 poz. 79). Na takiej podstawie organ I instancji uznał za udokumentowane naruszanie przez M. P. wymogów wykonywania regularnych przewozów osób w transporcie krajowym (art.24 ust. 4 pkt. 2 ustawy o transporcie drogowym). Z tego powodu Marszałek Województwa cofnął M. P. zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym na trasie K. – M.). 5. Od powyższej decyzji M. P. odwołał się pismem z dnia 23 września 2006 r., nie podając jednak żadnych argumentów. 6. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. nr 204 poz. 2088 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wydaną w I instancji przez Marszałka Województwa. Uzasadnieniem było niedotrzymywanie przez przewoźnika warunków wskazanych zezwoleniem. Art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy nie pozostawia organowi orzekającemu swobody wyboru treści decyzji, lecz nakłada nań bezwzględny obowiązek cofnięcia zezwolenia. Mimo wezwania przez organ I instancji M. P. nie wykazał się uzgodnieniem zasad korzystania z przystanku zlokalizowanego w M. przy ul. S. (plac busów). W ocenie Kolegium postępowanie administracyjne w I instancji było prawidłowe. Rozdział 10 ustawy (nadzór i kontrola) wyposażył organ wydający zezwolenie w kompetencję do sprawdzania, czy przewoźnik przestrzega ustawę i zezwolenie. Pierwszym i podstawowym narzędziem jest kompetencja organu do zobowiązania przewoźnika do przedstawienia w oznaczonym terminie stosownych informacji i dokumentów. Wezwanie tego rodzaju zostało do strony skierowane przez organ I instancji. 7. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] M. P., działając poprzez pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez przyjęcie przez organ II instancji, iż brak aktualnego uzgodnienia co do zasad korzystania z przystanku autobusowego uzasadnia cofnięcie zezwolenia przez organ wydający zezwolenie na przewóz regularny osób w krajowym transporcie drogowym ze względu na naruszenie warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane. Decyzja narusza również art. 90 pkt 1 w zw. z art. 83 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym poprzez brak wezwania strony do usunięcia stwierdzonych uchybień w wyznaczonym terminie. Katalog przesłanek obligatoryjnego cofnięcia zezwolenia jest zamknięty i nie obejmuje nieposiadania przez przewoźnika uzgodnienia zasad korzystania z przystanków autobusowych. Przesłanki cofnięcia zezwolenia są wyjątkiem od zasady wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i muszą być interpretowane ściśle. Tymczasem organ II instancji zastosował wykładnię rozszerzającą. Skarga powołała się na pismo Ministerstwa Transportu, Departamentu Dróg i Transportu Drogowego w dniu 21 listopada 2006 r., zgodnie z którym brak aktualnych uzgodnień dotyczących korzystania z przystanków autobusowych nie stanowi przesłanki z art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. W dniu 31 grudnia 2004 r. rozwiązano ze skarżącym umowę na korzystanie z przystanków komunikacyjnych zlokalizowanych w M. przy ul. S. oraz przy ul. P. w M. Zdaniem strony skarżącej Gmina, jako jednostka zarządzająca nie ma możliwości ograniczania częstotliwości zatrzymywania się autobusów na przystankach położonych na jej terytorium (§ 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem). Droga publiczna jest otwarta dla ruchu publicznego. Gmina może tymczasowo wprowadzać zakazy lub ograniczenia, ale wyłącznie w razie zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dlatego Gmina jako zarządca drogi nie jest uprawniony do ograniczania korzystania przez przewoźnika z istniejącego przystanku. Skarżący otrzymał zgodę na korzystanie przystanku początkowego i końcowego oraz przystanków przelotowych dla linii relacji M. – K. dopiero po wielomiesięcznej korespondencji z Urzędem Miasta i Gminy . Organ I instancji bez wezwania strony skarżącej do uzupełnienia braków decyzją z dnia [...] cofnął zezwolenie, naruszając tym samym art. 84 i art. 90 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Utrzymując tak wadliwą decyzję I instancji, Kolegium samo naruszyło art.138 § 1 pkt 1 K.p.a. 8. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. 9. Pismem z dnia 5 grudnia 2006 r. M. P. zwrócił się do Marszałka Województwa o anulowanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na linii K. – M. (w trybie art.154 § 1 K.p.a.). Najważniejszym powodem uwzględnienia nowego wniosku strony powinno usunięcie przyczyny cofnięcia zezwolenia, tj. poinformowanie przez Urząd Miasta i Gminy pismem z dnia 6 grudnia 2006 r. o uzgodnieniu zasad korzystania przez M. P. ze wszystkich przystanków na terenie M., które zostały zawarte w obowiązującym rozkładzie jazdy. 10. W piśmie z dnia 8 czerwca 2007 r. M. P. wyjaśnił, że rzeczywistą przyczyną braku przedłożenia stosownemu organowi administracyjnemu uzgodnienia zasad korzystania z przystanków jest brak odpowiednich i prawem nakazanych działań Urzędu Miasta i Gminy. Zdaniem strony skarżącej cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności przewozowej jedynie z powodu braku posiadania uzgodnień na temat korzystania z przystanków w M. stanowi zbyt rażącą sankcję. 11. W piśmie z dnia 20 grudnia 2007 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, iż w dniu [...] Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wydał decyzję nr [...] (nr sprawy [...]), w której uznał działania Gminy polegające na nieudzieleniu zgody na korzystanie z przystanku w M. zlokalizowanego przy ul. S. na placu busów jako przystanku przelotowego, w sytuacji gdy Gmina zajmuje pozycje dominującą na rynku lokalnym za nadużywanie pozycji dominującej i w efekcie za praktykę ograniczającą konkurencję na lokalnym rynku usług regulowanego przewozu osób na trasie K. – M. Tym samym Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów uznał działania Gminy jako naruszające art. 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Organ nakazał Gminie zaniechanie stosowania takich praktyk. Skoro droga publiczna jest z definicji otwarta dla ruchu publicznego nie istnieją przesłanki, zgodnie z którymi zarządca drogi mógłby odmówić korzystania przez przedsiębiorcę z istniejącego przystanku. Powyższe stanowi dodatkową argumentację dla twierdzeń skarżącego podniesionych we wniesionej do Sądu skardze. Organ Gminy nie posiadał kompetencji do odmówienia skarżącemu zgody na korzystanie z przystanków. Zaniechanie Burmistrza Gminy bezpośrednio wpłynęło na treść zaskarżonego do Sądu orzeczenia. Ponadto w dniu [...] Burmistrz Miasta i Gminy, mając na uwadze treść w/w orzeczenia Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wyraził zgodę na korzystanie z przystanków przelotowych zgodnie z wnioskiem M. P. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu (czynności) zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. Jednakże Sąd winien uwzględnić nowe fakty lub dowody, które istniały w dacie wydania decyzji lub postanowienia, a które nie były znane organowi administracji publicznej, jeżeli zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. W niniejszej sprawie nową okolicznością, istotną i nieznaną organowi administracyjnemu pierwszej, ani drugiej instancji, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania, a tym samym będącą okolicznością, którą Sąd winien wziąć pod uwagę przy wydawaniu orzeczenia, jest treść w/w decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] stwierdzająca naruszenie prawa przez Burmistrza Miasta i Gminy. Okolicznością taką będzie również wyrażenie przez Burmistrza Miasta i Gminy dniu [...] zgody na korzystanie z określonych przystanków autobusowych, które stanowi skutek (konsekwencję) przedmiotowego orzeczenia Prezesa UOKiK. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga jest bezzasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. A. Zgodnie z art. 18 ust.1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. nr 204 poz. 2088 z późn. zm.), wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym wymaga zezwolenia wydanego przez marszałka województwa w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże nie wykraczających poza obszar województwa. Takie zezwolenie M. P. uzyskał decyzją z dnia [...] nr [...]. W zezwoleniu określa się w szczególności warunki i trasę przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów oraz miejscowości, w których znajdują się przystanki (art. 20 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym). Załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy (art. 20 ust. 1a). Do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym dołącza się m.in. potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi (art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym). Dlatego lista przystanków jest integralną częścią zezwolenia, a prawidłowe korzystanie z tych przestanków jest wymagane od przewoźnika. B. Z ustaleń organów I i II instancji wynika, że skarżący nie dysponował takimi uzgodnieniami dotyczącymi wszystkich przystanków na terenie M., objętymi jego rozkładem jazdy. Zmianę w tym zakresie sygnalizuje dopiero pismo Urzędu Miasta i Gminy z dnia 6 grudnia 2006 r. Ponieważ jest dowód zdarzenia mającego miejsce po wydaniu zaskarżonej decyzji organu II instancji, więc Sąd nie mógł go uwzględnić dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Nie mieści się natomiast w granicach niniejszego postępowania sądowego ocena czy te okoliczności powinny być uwzględnione przez organy administracyjne w trybie art. 147 K.p.a. Tym samym organy obu instancji prawidłowo ustaliły w decyzjach z dnia [...] (I instancja) oraz z dnia [...] (II instancja), iż skarżący do dnia wydania tych decyzji nie uzgodnił zasad korzystania z wszystkich przystanków, z których strona korzysta na terenie M. Potwierdził to sam skarżący w swym piśmie procesowym z dnia 20 grudnia 2007 r. Równocześnie M. P. złożył do protokołu kontroli przeprowadzonej w siedzibie jego przedsiębiorstwa w dniu 21 czerwca 2006 r. oświadczenie, że w latach 2005 i 2006 realizował przewozy osób na linii komunikacyjnej K. – M. zgodnie z obowiązującym rozkładem jazdy. C. Działania M. P. stanowią naruszenie warunków na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w samym zezwoleniu (art. 24 ust.4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym), bowiem przewóz osób był wykonywany niezgodnie z rozkładem jazdy. Skoro rozkład jazdy jest załącznikiem do zezwolenia to określone w nim przystanki oraz godziny odjazdów busów są warunkami wykonywania przewozu i dlatego ich istotne naruszenie spowoduje cofnięcie zezwolenia. Art. 24 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym wskazuje, że ustawodawca nie pozostawił organowi możliwości zastosowania tzw. uznania administracyjnego czyli w przypadku wystąpienia wymienionych w nim okoliczności organ ma obowiązek cofnąć zezwolenie. D. Prawidłowo zostało również przeprowadzone postępowanie administracyjne poprzedzające cofnięcia zezwolenia. Organ, który udzielił zezwolenia, może nałożyć na przewoźnika drogowego obowiązek przedstawienia w oznaczonym terminie informacji i dokumentów potwierdzających, że spełnia on wymagania ustawowe i warunki określone w licencji lub zezwoleniu (art. 83 ust. 1 ustawy transporcie drogowym). Taki obowiązek został nałożony na skarżącego pismem z dnia 22 marca 2006 r., w którym wezwano go do przedstawienia dokumentów potwierdzających, że zasady korzystania z obiektów dworcowych i przystanków na terenie miasta M. uzgodnił z ich właścicielami lub zarządzającymi. M. P. nie wywiązał się z tego obowiązku. Dlatego w siedzibie przedsiębiorcy przeprowadzono kontrolę (art. 84 i art. 85 ustawy o transporcie drogowym) i stwierdzono uchybienia. Organ udzielający zezwolenia wezwał przedsiębiorcę do usunięcia stwierdzonych uchybień w wyznaczonym terminie, pod rygorem cofnięcia zezwolenie (art. 90 ustawy o transporcie drogowym). Argument skarżącego podniesiony w skardze, że organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego powinien był go wezwać do usunięcia stwierdzonych uchybień nie jest prawidłowy. "Oczywiście przestrzeganie rozkładu jazdy jest ważne ... i jeśli zastosowane inne środki nie doprowadzą do wyeliminowania takich uchybień, zasadne i zgodne z prawem będzie zastosowanie sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia". (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 242/05). M. P. był wzywany do przedłożenia dokumentów potwierdzających uzgodnienie zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi na terenie miasta M., jednak tego nie uczynił w wyznaczonym terminie. Dlatego brak ponownego wezwania do przedłożenia tych dokumentów nie było naruszeniem prawa. E. Mając powyższe na uwadze należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270, zm.: Dz. U. 2004, nr 162, poz.1692 oraz 2005, nr 94, poz.788 i nr 169, poz. 1417 i nr 250, poz. 2118 oraz 2006, nr 38, poz. 268 i nr 208, poz.1536 i nr 217, poz. 1590 oraz 2007, nr 120, poz. 818, nr 121, poz. 831, nr 221, poz. 1650).