III SA/Kr 857/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel sprawozdawca Sędziowie: AWSA Dorota Dąbek WSA Elżbieta Kremer Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi Miasta Bochnia na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 6 lutego 2002 r. , Nr :PR.VII-0911/12/02 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Bochni z dnia 28 grudnia 2001 r. ,nr XXXVIII/373/01 w sprawie przyjęcia miejskiego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na rok 2002 skargę oddala 1. Uchwałą Rady Miejskiej w Bochni z dnia 28 grudnia 2001 r., nr XXXVIII/373/01 określony został miejski program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na rok 2002. Stanowiło to wykonanie obowiązku określonego w podstawie prawnej uchwały, tj. w art.41 ust.1, 2, 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. nr 35, poz.230 ze zm.). Dodatkowo jako podstawę prawną uchwały powołano art.18 ust.2 pkt 15 i art.40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst Dz.U. z r.1996, nr 13, poz. 74 ze zm.) 2. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 lutego 2002 r., nr PR.VII-0911/12/02, Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność ustępów 5-7 w rozdziale I załącznika nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Bochni z dnia 28 grudnia 2001 r., nr XXXVIII/373/01 w sprawie przyjęcia miejskiego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na rok 2002. Zakwestionowane zostały te postanowienia, w których uzależniono opinię Zarządu Miasta (na temat ewentualnej zgody na sprzedaż alkoholu) od wyników uprzedniej kontroli przez specjalną komisję złożoną z upoważnionych pracowników Urzędu Miejskiego, kilku członków Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz nieokreślonej liczby funkcjonariuszy Straży Miejskiej. Wojewoda Małopolski uznał, że prawo zostało naruszone poprzez uczynienie z wyników kontroli —pozaustawowej przesłanki opinii Zarządu. Ustawa określa kompetencję opiniodawczą Zarządu bez dodatkowych warunków, dlatego też (zdaniem Wojewody Małopolskiego) Rada nie była upoważniona do zmiany ustawowych warunków wykonywania kompetencji przez Zarząd. Nastąpiło w ten sposób naruszenie przez Radę wyłącznej kompetencji Zarządu do wydania opinii. W sentencji zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Małopolski stwierdził ponadto nieważność wymogu, aby adresaci zezwoleń umieszczali w miejscu sprzedaży informację o tym, że zezwolenie zostanie cofnięte w razie naruszenia przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (ust.9. tego samego załącznika). Natomiast w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Małopolski stwierdził, że nie ma oparcia w ustawie cały ustęp 9 załącznika, tj. zarówno nakaz zakwestionowany w sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego, jak i pozostała część tegoż ust.9 nakazująca wywieszenie zezwolenia w miejscu sprzedaży alkoholu. Pomimo tak poszerzonej negatywnej oceny w następnym zdaniu uzasadnienia sformułowano konkluzję, że nieważnością dotknięta jest tylko ta część ust.9, która została wymieniona w sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewoda Małopolski negatywnie ocenił ponadto uchylenie w dniu 28 grudnia 2001 r. programu na rok 2001r. Program ustalany jest na jeden rok więc nie powinno się go uchylać przed końcem grudnia. Organ nadzoru uznał to za uchybienie mniejszej wagi, które nie musi być objęte stwierdzeniem nieważności. 3. Rada Miejska w Bochni w dniu 28 lutego 2002 r. podjęła uchwałę nr XL/386/02 o zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego z dnia 6 lutego 2002 r., nr PR.VII-0911/12/02. Powołując się na art.25 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. nr 91, poz.577 ze zm.) zakwestionowano w skardze prawidłowość trybu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Zostało ono bowiem podpisane przez Dyrektora Wydziału Prawnego Urzędu Wojewódzkiego, działającego na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Wojewodę Małopolskiego. Gmina powołała się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z 28 marca 2001 r. (II SA/Wr 576/99) stwierdzający, iż wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez pracownika urzędu wojewódzkiego i brak podpisu wojewody na rozstrzygnięciu skutkują wadliwością rozstrzygnięcia. Gmina zarzuciła ponadto Wojewodzie Małopolskiemu, że naruszył art.91 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym, nie uzasadniając szczegółowo swego stanowiska. Wreszcie dopatrzono się naruszenia art.91 ust.5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art.61 § 4 K.p.a. przez to, że najpierw doręczono gminie rozstrzygnięcie nadzorcze, a dopiero następnego dnia — informację o wszczęciu postępowania zmierzającego do wydania owego rozstrzygnięcia 4. Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi. Drobiazgowo uzasadnił swe stanowisko, iż Dyrektor Wydziału Prawnego Urzędu Wojewódzkiego mógł być skutecznie i prawidłowo upoważniony przez Wojewodę Małopolskiego do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z 28 marca 2001 r. (II SA/Wr 576/99) jest (zdaniem Wojewody) odosobniony i merytorycznie nietrafny. Wspomniane upoważnienie znajduje bowiem swe oparcie w art.32 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. r.2001, nr 80, poz.872). Wojewoda Małopolski nie zakwestionował obowiązku powiadomienia gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego, ale zajął stanowisko, że data doręczenia organowi gminy zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przez organ nadzoru nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego, jeżeli zostało ono wydane w terminie zakreślonym w art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym odsyłają wprawdzie do K.p.a., ale nie wymieniają wyraźnie obowiązku przekazywania informacji o wszczynaniu postępowania nadzorczego. W pozostałym zakresie przytoczone zostały ponownie motywy rozstrzygnięcia nadzorczego. 5. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2003 r. P 9/02, OTK-A r.2003, z.9, poz.100 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że "art. 91 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z 2002 r. Nr 23, poz. 220, Nr 62, poz. 558, Nr 113, poz. 984 i Nr 214, poz. 1806 oraz z 2003 r. Nr 80, poz. 717) nie jest niezgodny z art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." Uchwałą 7 sędziów z dnia 21 października 2002 r. OPS 9/02, ONSA r.2003, z.2, poz.43, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że "postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy organ nadzoru wszczyna z urzędu, o czym zawiadamia organ gminy (art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. w związku z art. 61 § 1 i 4 k.p.a.)", zaś "brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Punktem wyjścia przy rozpatrywaniu skargi w niniejszej sprawie musi być ocena uchwały, którą zakwestionowało zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Bochni z dnia 28 grudnia 2001 r., nr XXXVIII/373/01 w sprawie przyjęcia miejskiego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na rok 2002 dotknięta jest wadami, które w pełni uzasadniały stwierdzenie przez Wojewodę, na zasadzie art.91 ust.1 zd.1 ustawy o samorządzie gminnym, nieważności całej uchwały. 1. Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że niedopuszczalne było uzależnienie (w powyższej uchwale) opinii Zarządu od uprzednio wyrażonego stanowiska przez Komisję, działającą na podstawie punktu I.6 załącznika do wymienionej uchwały. Rada narzuciła Zarządowi pomoc komisji, uzależniła stanowisko Zarządu od przesłanki nieznanej ustawie, wprowadziła nowy przepis prawa materialnego do czego nie była upoważniona. Komisja miała składać się z upoważnionych pracowników Urzędu Miejskiego, kilku członków Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz niedookreślonej liczby funkcjonariuszy Straży Miejskiej. Nie można więc twierdzić, że miała to być komisja w rozumieniu art.21 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż przepis ten ogranicza skład komisji do samych tylko radnych. Nie byłaby to również Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, skoro w skład tej nowej komisji mieli wchodzić zarówno członkowie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, jak i inne osoby. Dokonanie takich ustaleń przez Radę, a nie przez Zarząd, stanowiło ingerencję Rady w ustawowe kompetencje Zarządu. Taka korekta (w uchwale Rady) ustawowego podziału kompetencji między Radę i Zarząd była niedopuszczalna, jako nie mająca oparcia w prawie przedmiotowym. W relacjach między Radą i Zarządem obowiązywała zasada ustawowego podziału właściwości tych organów Gminy. Możliwe były modyfikacje tej właściwości na zasadzie np. porozumień, ale z całą pewnością Rada Miejska nie mogła swą uchwałą ograniczać ustawowych kompetencji Zarządu Miasta do wydania opinii. Z tego względu Sąd uznał, że punkty 5,6, 7 w części I załącznika uchwały Rady Miejskiej w Bochni z dnia 28 grudnia 2001 r., nr XXXVIII/373/01 w sprawie przyjęcia miejskiego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na rok 2002 pozostają w sprzeczności z art.18 ust.1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. 2. Każdy nakaz skierowany do obywateli jest wyjątkiem od zasady nieingerencji władz publicznych w prawa i obowiązki obywateli (art.7 w zw. z art.31 ust.3 Konstytucji RP, art.156 § 1 pkt 2 K.p.a i art.40 ustawy o samorządzie gminnym). Dlatego nałożenie na obywatela nowego ciężaru wymaga wyraźnej podstawy prawnej, a w razie wątpliwości należy domniemywać niedopuszczalność wydania nakazu. Tymczasem nie ma oparcia w prawie pkt I.9 załącznika nr 1 uchwały Rady Miejskiej w Bochni z dnia 28 grudnia 2001 r., nr XXXVIII/373/01 w sprawie przyjęcia miejskiego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na rok 2002 nakazujący, aby podmioty, które otrzymały zezwolenia na sprzedaż alkoholu umieszczają w punkcie sprzedaży na widocznym miejscu tabliczkę zawierającą informację (tj. zezwolenia z numerem, warunkami zezwolenia i datą ważności). 3. Sąd nie podziela również tej części argumentacji skargi, która wadliwość rozstrzygnięcia nadzorczego wyprowadza z faktu braku podpisu Wojewody Małopolskiego. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska zawartego w wyroku NSA z dnia 28 marca 2001 r. (II SA/Wr 576/99) gdzie sformułowana została teza o tym, że brak podpisu wojewody, a więc podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego przez pracownika urzędu wojewódzkiego, jest naruszeniem przepisów prawa, którego konsekwencją jest jego wadliwość. Prawidłowo odpowiedź Wojewody Małopolskiego na skargę wskazuje na art.32 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U.r.2001, nr 80, poz.872) zgodnie z którym Wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego, niezatrudnionych w jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich, do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Decyzje wymienione zostały wyłącznie jako przykład. Przepis ten generalnie upoważnia Wojewodę do udzielania upoważnienia do działania w jego imieniu i brak ważnych przesłanek, aby wykluczyć rozstrzygnięcia nadzorcze z zakresu przedmiotowego owego przepisu. 4. W sentencji swego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność zobowiązania podmiotów, które otrzymały zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych do umieszczenia w punkcie sprzedaży na widocznym miejscu tabliczki zawierającej informację, iż złamanie przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi spowoduje cofnięcie zezwolenia. (ust.9 załącznika). Natomiast uzasadnienie rozstrzygnięcia w tym względzie jest rozdwojone. Najpierw stwierdza się, że nie ma oparcia w ustawie cały ust.9 załącznika tj. zarówno część wymieniona w sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego (o cofaniu zezwolenia), jak i pozostała część (o wywieszaniu numeru zezwolenia, warunków zezwolenia i dacie ważności). Ale już następne zdanie uzasadnienia powraca do wersji zapisanej w sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego, tj. do tezy iż nieważnością dotknięty jest jedynie nakaz informowania o cofaniu zezwolenia. Z faktu, że należało rozszerzyć zakres stwierdzenia nieważności, nie wynika wadliwość węższego przedmiotowo stwierdzenia nieważności. 5. Sąd nie podziela poglądu prawnego wyrażonego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, że program może być uchwalany wyłącznie na rok kalendarzowy a nie – na dowolnie wybrane 12 miesięcy. Rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdza nieistotne naruszenie prawa w tym zakresie, w jakim uchwała zastąpiła program na rok 2001 nowym programem na rok 2002 r., albowiem stosownie do treści przepisu art.41 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi program uchwalany jest na rok. Powołany przez organ nadzoru przepis brzmi: Realizacja zadań .. prowadzona jest w postaci gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, uchwalanego corocznie przez radę gminy. Zdaniem składu sędziowskiego orzekającego w niniejszej sprawie przepis art.41 ustawy o wychowaniu w trzeźwości .. nie daje podstaw do przyjęcia, że w tym przypadku uchylona zostaje ogólna reguła nowelizowania przepisów. Gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych nie jest decyzją w rozumieniu K.p.a., dlatego nie przysługuje mu przymiot prawomocności mogącej stanowić przeszkodę w nowelizowaniu rozstrzygnięcia. Dlatego nie stanowi naruszenia prawa zmiana programu w toku roku kalendarzowego. Ustawowe określenie uchwalany corocznie bynajmniej nie wyznacza w sposób bezwzględnie obowiązujący okresu od 1 stycznia do 31 grudnia dla funkcjonowania gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Rada Gminy jest uprawniona do uznania, że program będzie uchwalany corocznie np. we wrześniu lub w innym miesiącu. Rada Miejska w Bochni podjęła zakwestionowaną uchwałę dokładnie w 365 dni po uchwaleniu programu na 2001 r. Uchwała z dnia 28 grudnia 2000 r. w sprawie przyjęcia miejskiego programu traci moc po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego uchwały z dnia 28 grudnia 2001 r. zakwestionowanej przez Wojewodę Małopolskiego (§ 2 pkt 1 w związku z § 4 zakwestionowanej uchwały). Dlatego w ocenie składu sędziowskiego orzekającego w niniejszej sprawie Wojewoda Małopolski nie powinien był wskazywać na jakiekolwiek naruszenie prawa przez § 2 pkt 1 w związku z § 4 uchwały Rady Miejskiej w Bochni z dnia 28 grudnia 2001 r., nr XXXVIII/373/01 w sprawie przyjęcia miejskiego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na rok 2002 ― mówiący o utracie mocy wiążącej programu na rok 2001. 7. Uchybienia rozstrzygnięcia nadzorczego nie wpływają jednak na ocenę uchwały Rady Miejskiej w Bochni, ani – osnowy samego rozstrzygnięcia. Negatywna ocena przez Sąd uchwały będącej przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego zadecydowała o wniosku, że uchybienie w doręczeniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie miało wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, zm. Dz.U. r.2004, nr 162, poz. 1692).