III SA/Kr 859/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel sprawozdawca Sędziowie: AWSA Dorota Dąbek WSA Elżbieta Kremer Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2005 r sprawy ze skargi Miasta Bochnia na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 6 lutego 2002 r., Nr : PR.VII-0911/14/02 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Bochni z dnia 28 grudnia 2001 r., nr XXXVIII/375/01 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu ( z wyjątkiem piwa ) przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży na terenie Gminy Miasta Bochni uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Uchwałą Rady Miejskiej w Bochni z dnia 28 grudnia 2001 r., nr XXXVIII/375/01 określona została liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży na terenie Gminy Miasta Bochni. Stanowiło to wykonanie obowiązku określonego w podstawie prawnej uchwały, tj. w art.12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U.nr 35, poz.230 ze zm.). Dodatkowo uchwała powołuje art.18 ust.2 pkt 15 i art.40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn.tekst Dz.U.z r.1996, nr 13, poz. 74 ze zm.). Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 lutego 2002 r., nr PR.VII-0911/14/02, Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność powyższej uchwały Rady Miejskiej w Bochni. Organ nadzoru zakwestionował zgodność wymienionej uchwały z art.12 ust.4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ponieważ potrzeby w zakresie ograniczania na terenie Miasta Bochnia dostępności alkoholu nie zostały uprzednio określone w miejskim programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, dlatego niedopuszczalne było określanie liczby punktów sprzedaży. Rada Miejska w Bochni w dniu 28 lutego 2002 r. podjęła uchwałę nr XL/388/02 o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 6 lutego 2002 r., nr PR.VII-0911/14/02 do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze do Sądu zakwestionowano prawidłowość zastosowanego trybu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego pozostającego (zdaniem Miasta) w sprzeczności z art.25 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. nr 91, poz.577 ze zm.). Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało bowiem podpisane przez Dyrektora Wydziału Prawnego Urzędu Wojewódzkiego, działającego na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Wojewodę Małopolskiego. Gmina powołała się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z 28 marca 2001 r. (II SA/Wr 576/99), w której sformułowano tezę, iż brak podpisu wojewody, a więc podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego przez pracownika urzędu wojewódzkiego, jest naruszeniem przepisów prawa, którego konsekwencją jest jego wadliwość. Skarga wyraża pogląd, że potrzeby ograniczenia dostępności alkoholu zostały w miejskim programie zidentyfikowane: Program w istocie zawiera w swej treści elementy rodzące skutek w postaci ograniczenia dostępności alkoholu. Wreszcie naruszony został art.91 ust.5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art.61 § 4 K.p.a. przez to, że najpierw doręczono gminie rozstrzygnięcie nadzorcze, a dopiero następnego dnia — informację o wszczęciu postępowania zmierzającego do wydania owego rozstrzygnięcia. Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi. Organ nadzoru drobiazgowo uzasadnił tezę, że Dyrektor Wydziału Prawnego mógł być skutecznie i prawidłowo upoważniony do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Powołany w skardze wyrok NSA OZ we Wrocławie jest (zdaniem Wojewody) odosobniony i merytorycznie nietrafny. Upoważnienie znajduje bowiem swe oparcie w art.32 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. r.2001, nr 80, poz.872). Wojewoda Małopolski nie zgadza się z tezą skargi, iż brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego powoduje wadliwość samego rozstrzygnięcia. Na poparcie swej wykładni prawa, organ nadzoru przytoczył stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 6 czerwca 1993 r., SA/Lu 1189/92 (ONSA 1994, nr 3, poz.90) iż "data doręczenia organowi gminy zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jego uchwały przez organ nadzoru nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego tego organu, jeśli zostało ono wydane w terminie zakreślonym w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym." Tezę tę rozwinięto w uzasadnieniu stwierdzając: "Żaden z przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym nie stanowi, iż organ nadzoru, wszczynając postępowanie zmierzające do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy, ma obowiązek powiadomić o tym ten organ. Obowiązek ten ewentualnie można by wyprowadzić z treści art. 91 ust. 5 tej ustawy w związku z art. 61 § 4 k.p.a., ale ten ostatni przepis nie ustanawia okresu, jaki musi upłynąć pomiędzy datą zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania a datą jego zakończenia przez wydanie decyzji administracyjnej. W związku z tym należy przyjąć, że w świetle art. 91 ust. 5 powołanej ustawy o samorządzie terytorialnym w związku z art. 61 § 4 k.p.a. data doręczenia organowi gminy zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jego uchwały przez organ nadzoru nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego tego organu, jeśli zostało ono wydane w terminie zakreślonym w art. 91 ust. 1 tej ustawy. Zarzut skargi w tym przedmiocie więc nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonych rozstrzygnięć nadzorczych." Ponownie przytoczono argumentację rozstrzygnięcia nadzorczego, wyprowadzającą nieważność uchwały Rady Miejskiej w Bochni z dnia 28 grudnia 2001 r., nr XXXVIII/375/01 z braku określenia potrzeb w zakresie dostępności alkoholu w Miejskim Programie. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2003 r. P 9/02, OTK-A r.2003, z.9, poz.100 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że "art. 91 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z 2002 r. Nr 23, poz. 220, Nr 62, poz. 558, Nr 113, poz. 984 i Nr 214, poz. 1806 oraz z 2003 r. Nr 80, poz. 717) nie jest niezgodny z art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." Uchwałą 7 sędziów z dnia 21 października 2002 r. OPS 9/02, ONSA r.2003, z.2, poz.43, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że "postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy organ nadzoru wszczyna z urzędu, o czym zawiadamia organ gminy (art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. w związku z art. 61 § 1 i 4 k.p.a.)", zaś "brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Niesporne w niniejszej sprawie jest stwierdzenie, że Rada Miasta Bochnia była zobowiązana do określenia w drodze uchwały liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży na terenie Gminy Miasta Bochni. Strona Skarżąca nie kwestionuje również twierdzenia organu nadzoru, że ustalenie tej liczby musi następować przy uwzględnieniu potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, stosownie do gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (art.12 ust.1 i 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi). Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 lutego 2002 r., nr PR.VII-0911/12/02 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Bochni z dnia 28 grudnia 2001 r., nr XXXVIII/373/01 w sprawie przyjęcia miejskiego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na rok 2002, Wojewoda Małopolski uznał, że miejski program w stopniu niedoskonałym określa potrzeby ograniczania dostępności alkoholu, tym niemniej jest to uchybienie mniejszej wagi, nie powodującej nieważności całego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów... Tym samym organ nadzoru stanął na stanowisku, że Miasto Bochnia określiło swoje potrzeby w zakresie ograniczania dostępności alkoholu. Ocenę tę podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając wyrokiem z dnia 11 stycznia 2005 r., III SA/KR 857/04 skargę Miasta Bochnia na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 6 lutego 2002 r., nr PR.VII-0911/12/02. W konsekwencji należało przyjąć, że (wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym) uchwała Rady Miejskiej w Bochni z dnia 28 grudnia 2001 r., nr XXXVIII/375/01 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży na terenie Gminy Miasta Bochni została podjęta zgodnie ze swą podstawą prawną. Uchwałą nr XXXVIII/375/01 w miejskim programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych określono potrzeby Miasta Bochnia w zakresie ograniczania dostępności alkoholu dla jej podjęcia. Rada Miejska dysponowała już kompetencją do określenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży na terenie Gminy Miasta Bochni. Dlatego Sąd podziela stanowisko zawarte w tym zakresie w skardze Miasta Bochnia. Sąd podziela stanowisko Miasta Bochnia, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie dla wyniku postępowania nadzorczego miało naruszenie art.91 ust.5 ustawy o samorządzie gminnym. Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego bez wysłuchania argumentacji Miasta Bochnia spowodowało, że konieczne stało się wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Tymczasem błędy popełnione w redakcji zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wskazują, że Wojewoda Małopolski wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie dostrzegał wszystkich okoliczności istotnych w sprawie. Błędu tego uniknąłby, gdyby przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego wysłuchał pełnej argumentacji Miasta Bochnia. Natomiast Sąd nie podziela tej części argumentacji skargi, która wadliwość rozstrzygnięcia nadzorczego łączy z brakiem podpisu Wojewody Małopolskiego. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska zawartego w wyroku NSA z dnia 28 marca 2001 r. (II SA/Wr 576/99) gdzie sformułowana została teza o tym, że brak podpisu wojewody, a więc podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego przez pracownika urzędu wojewódzkiego, jest naruszeniem przepisów prawa, którego konsekwencją jest wadliwość rozstrzygnięcia nadzorczego. Prawidłowo odpowiedź Wojewody Małopolskiego na skargę wskazuje na art.32 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U.r.2001, nr 80, poz.872). Wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Decyzje wymienione zostały wyłącznie jako przykład. Przepis ten generalnie upoważnia Wojewodę do udzielania upoważnienia do działania w jego imieniu i brak ważnych przesłanek, aby wykluczyć rozstrzygnięcia nadzorcze z zakresu przedmiotowego owego przepisu. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art.148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, zm. Dz.U. r.2004, nr 162, poz. 1692).