III SA/Kr 865/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 r. sprawy ze skargi B. S. – C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego skargę oddala Zaskarżonym przez B. S. – C. postanowieniem z dnia 3 czerwca 2013 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2013 r. Nr [...] o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 3.980,00 zł. Jako podstawę prawną swojego postanowienia Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz 262 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267). Wydane postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] 2012 r. Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy orzekł o rozgraniczeniu, na wniosek K. W., nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] o pow. 0,1083 ha, obj. Kw [...] stanowiącej własność K. W. i M. W. z nieruchomościami ozn. nr ew.: [...] o pow. 0,1357 ha stanowiącej własność Miasta S, [...] o pow. 0,0576 ha stanowiącej własność I. S., [...] o pow. 0,0770 ha stanowiącej własność B. S. – C., [...] o pow. 0,0897 ha stanowiącej własność K. Z. i P. W tym samym dniu Burmistrz Miasta i Gminy S wydał postanowienie Nr [...], którym ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 2230,00 zł i obciążył: Miasto i Gminę kwotą 557,50 zł, I. S. kwotą 557,50 zł, solidarnie K. Z. i P. Z. kwotą 557,50 zł oraz solidarnie K. W. i M. W. kwotą 557,50 zł. Burmistrz Miasta i Gminy stwierdził, iż koszty postępowania rozgraniczeniowego ustalono na kwotę 3980,00 zł, przy czym K. W. pokryła tylko część tej kwoty, tj. 1750,00 zł. Niezależnie od tego organ l instancji uznał, że K. W. należy obciążyć także dodatkowymi kosztami w kwocie 557,50 zł, gdyż nie było konieczne rozgraniczenie pomiędzy działkami [...] i [...] (zlecone geodecie w dniu 19 marca 2010 r. przez B. S. – C. na jej koszt), albowiem nie istniał pomiędzy właścicielami spór graniczny. Po rozpoznaniu zażaleń K. W. oraz K. Z. i P. Z., Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] 2012 r. Nr [...] uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy S z dnia [...] 2012 r. Nr [...] i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło, że organ l instancji nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości jakie były faktyczne koszty postępowania oraz nie wykazał czym kierował się przy ustalaniu podziału tych kosztów pomiędzy strony postępowania. Zdaniem Kolegium, organ l instancji nie wyjaśnił, czy kosztami postępowania rozgraniczeniowego jest tylko kwota, która została wskazana na fakturze, czy też w skład tych kosztów wchodzi cała należność wpłacona uprawnionemu geodecie, razem z zaliczką uiszczoną przez K. W. Organ l instancji nie wyjaśnił również dlaczego nie wszystkie strony postępowania zostały obciążone kosztami - np. B. S. - C. Ponadto organ l instancji nie wyjaśnił dlaczego pozostałe strony powinny ponosić równe koszty postępowania. Postanowieniem z dnia [...] 2012 r. Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy ponownie ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 2230,00 zł i obciążył Miasto i Gminę , I. S., solidarnie K. Z. i P. Z. oraz solidarnie K. W. i P. W. kwotą po 557,50 zł. Organ l instancji wskazał, iż w dniu 19 marca 2010 r. B. S. ,- C. zleciła na własny koszt geodecie wznowienie punktów granicznych jej działki [...] z działką ewid. zmod. Nr [...], stanowiącej współwłasność K. W. i M. W., którzy jednak nie stawili w dniu 19 marca 2010 r. kiedy to wznowienie punktów granicznych było przeprowadzane. Organ l instancji uznał, iż niezależnie od tego, że K. W. pokryła część kosztów rozgraniczenia w kwocie 1750,00 zł, to należy obciążyć ją również dodatkowymi kosztami w kwocie 557,50 zł, gdyż nie było konieczne rozgraniczenie pomiędzy działkami [...] i [...], albowiem nie istniał pomiędzy właścicielami spór graniczny. Organ l instancji stwierdził, że gdyby K. W. i M. W. wzięli udział w czynnościach przyjęcia granic w dniu 19 marca 2010 r. to nie zachodziłaby potrzeba włączenia działki [...] do postępowania rozgraniczeniowego. Organ l instancji stwierdził, iż całkowite koszty przeprowadzonych czynności wznowienia granic pokryła B. S. – C., a zatem nie zachodziła potrzeba obciążenia jej tymi kosztami. Odnośnie obciążenia kosztami rozgraniczenia pozostałych stron postępowania organ l instancji wyjaśnił, iż kierował się art. 152 Kodeksu cywilnego, w myśl którego koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Zdaniem organu l instancji, ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli i na tej podstawie obciążono w równej wysokości kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez organ wszystkie strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, które były objęte rozgraniczeniem. Po rozpoznaniu zażaleń K. W. oraz K. Z. i P. Z., Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] 2012 r. Nr [...] uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2012 r. Nr [...] i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło, że organ l instancji ponownie nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, jakie były faktycznie koszty postępowania oraz nie wykazał czym kierował się przy ustalaniu podziału tych kosztów pomiędzy stronami postępowania. Kolegium wskazało, iż koszty rozgraniczenia obejmują wynagrodzenie geodety, wydatki poniesione za sporządzenie map i innych dokumentów oraz znaków granicznych, a także na przeprowadzenie dowodów w toku postępowania. Do kosztów postępowania rozgraniczeniowego należy również zaliczyć wpłaconą geodecie zaliczkę, czego jednak organ l instancji nie uczynił. W związku z powyższym Kolegium nakazało by przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ l instancji przeanalizował przebieg granic wyznaczonych w wyniku dokonanego rozgraniczenia, a następnie na tej podstawie zadecydował o rozłożeniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy wszystkie strony tego postępowania, z uwzględnieniem tego, jaki interes miały poszczególne strony w dokonanym rozgraniczeniu. Stosowne ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w zebranym materiałem dowodowym oraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia [...] 2013 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 264 w zw. z art. 262 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 263 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) w związku z art. 152 Kodeksu cywilnego, Burmistrz Miasta i Gminy ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 3980,00 zł i obciążył: solidarnie K. W. i M. W. kwotą 1750 zł, Miasto i Gminę S kwotą 557,50 zł, I. S. kwotą 557,50 zł, solidarnie K. Z. i P. Z. kwotą 557,50 zł oraz B. S. – C. kwotą 557,50 zł. Organ l instancji wyjaśnił, iż na koszty postępowania rozgraniczeniowego składają się zaliczka zapłacona przez K. W. w kwocie 1750 zł oraz pozostałe koszty pokryte przez Urząd Miasta i Gminy S w kwocie 2230,00 zł. Uzasadniając wysokość kosztów nałożonych na poszczególne strony, organ l instancji wskazał, iż wziął pod uwagę wszystkie aspekty sprawy, w tym interes każdej ze stron. Organ l instancji uznał, iż interesy stron nie były jednakowe, a najistotniejszy był interes K. W., która osobiście zleciła geodecie przeprowadzenie rozgraniczenia i sama dobrowolnie pokryła część kosztów postępowania w kwocie 1750,00 zł. W związku z tym organ l instancji uznał, iż pokryta przez K. W. kwota 1750,00 zł obciąża ją i stanowi jej część kosztów postępowania. Natomiast obciążając pozostałe strony kosztami postępowania organ l instancji kierował się treścią art. 152 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie. Organ l instancji stwierdził, iż w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiadującej nieruchomości może twierdzić, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Jednak zdaniem organu l instancji, nawet w takim przypadku ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, choć interes ten nie musi być jednakowy. W zażaleniu na powyższe postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy S B. S. – C. wniosła o jego uchylenie. Organowi l instancji B. S. – C. zarzuciła, że nie wziął pod uwagę okoliczności wskazujących, że koszty postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego jej działki nr [...] i działki nr [...] winny obciążać stronę inicjującą postępowanie zgodnie z treścią art. 262 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, że granice tych działek były bezsporne i postępowanie w tym zakresie było zbędne. Ponadto zdaniem B. S. – C., organ l instancji bezpodstawnie przyjął, że strony postępowania rozgraniczeniowego ponoszą jego koszty w częściach równych, podczas gdy obciążenie stron kosztami winno być zindywidualizowane. Po rozpoznani zażalenia B. S. C., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisane na wstępie postanowienie z dnia 3 czerwca 2013 r. Kolegium stwierdziło, iż organ l instancji prawidłowo obciążył kosztami postępowania rozgraniczeniowego strony biorące w nim udział. Zdaniem Kolegium, taki podział kosztów znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy, z którego wynika, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało zainicjowane przez K. W., która wpłaciła geodecie kwotę 1750,00 zł w formie zaliczki, która to kwota została przypisana jej jako obciążające ją koszty rozgraniczenia. Kolegium wyjaśniło również, że w trakcie postępowania zostały ustalone granice nieruchomości stanowiącej własność K. W. ozn. nr [...] z granicami sąsiednimi, a więc powinna ona ponosić częściowe koszty ustalenia każdej z granic objętych rozgraniczeniem. W odniesieniu do pozostałych właścicieli Kolegium uznało, że organ l instancji słusznie podzielił pozostałe do uiszczenia koszty rozgraniczenia po równo od każdego z właścicieli nieruchomości. B. S. – C. złożyła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 czerwca 2013 r. Nr [...], domagając się jego uchylenia wraz z postanowieniem organu l instancji. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła nieuwzględnienie przez organ okoliczności, że postanowienie rozgraniczeniowe działek nr [...] i nr [...] dotyczyło gruntów niespornych i zostało wszczęte na wniosek K. W. i M. W. w związku z istnieniem sporu obejmującego działki sąsiednie. Zarzucono również nieuwzględnienie w rozstrzygnięciu indywidualnych kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie prawidłowe zastosowanie art. 262 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie uzasadnia obciążenia jej kosztami rozgraniczenia. Koszty te zostały bowiem poniesione z winy właścicieli działki sąsiedniej, a przeprowadzenie czynności w istniejących okolicznościach nie leżało w interesie żadnej ze stron. Według skarżącej, zasada równego rozdziału kosztów określona w art. 152 Kodeksu cywilnego znajduje swą modyfikację w art. 262 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca uważa, że koszty postępowania powinny być zindywidualizowane poprzez uwzględnienie nakładów pracy poniesionych przy rozgraniczeniu poszczególnych gruntów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Kolegium nie podzieliło zarzutu skarżącej o braku indywidualnego charakteru naliczonych kosztów, albowiem z akt sprawy wynika, że zostały one zindywidualizowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tak określonej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W oparciu o powyższe kryteria należy stwierdzić, że skarga B. S. – C. nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę rozstrzygania o kosztach postępowania rozgraniczeniowego stanowił przepis art. 262 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej k.p.a.) Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych (art. 263 § 1 k.p.a.). Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § I k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt l OPS 5/06, opublikowanej w ONSAiWSA 2007/2/26, wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może - uwzględniając normę art. 152 kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) - obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym, jaki i administracyjnym, tak organ administracji, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu art. 152 i 153 k.c. z art. 31 ust. 2 - 4 i art. 34 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że konsekwentnie należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 k.c., stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. Sąd wskazał też, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie, to jednak ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w jego interesie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał ostatecznie, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c. Pogląd wyrażony w wyżej wymienionej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jednolicie podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stwierdzić należy jednak, że z treści wskazanej wyżej uchwały nie można wywodzić obowiązku obciążania kosztami postępowania rozgraniczeniowego właścicieli sąsiadujących nieruchomości, a jedynie taką możliwość. Koszty te powinni ponieść właściciele działek podlegających rozgraniczeniu tylko wtedy, kiedy następuje ustalenie dla porządku prawnego prawidłowy przebieg spornej granicy. Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 z późn. zm.), wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Celem postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 w/w ustawy jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów, przy czym rozgraniczeniu podlegają w miarę potrzeby wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości, z przyległymi (tzn. sąsiednimi) nieruchomościami lub innymi gruntami. Taka regulacja oznacza, ze przesłanką rozgraniczenia jest spór o zasięg prawa własności sąsiadujących względem siebie nieruchomości, obrazowany przez spór co do przebiegu granic (por. S. Rudnicki Sąsiedztwo nieruchomości, Zakamycze 1998, s. 80). Z akt sprawy wynika, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek K. W. Oznacza to, że K. W. uznała, że pomiędzy nią a właścicielami sąsiadującej nieruchomości istnieje spór co do zasięgu prawa własności uzasadniający żądanie rozgraniczenia. Nie możne zatem budzić najmniejszych wątpliwości okoliczność, że złożenie tego wniosku implikowało konieczność upoważnienia przez organ geodety do wykonania czynności ustalenia przebiegu granic i wykonania prac, których koszty w świetle art. 263 § 1 i 2 k.p.a. należą do kosztów postępowania. Skoro więc postępowanie rozgraniczeniowe zostało przeprowadzone to wszystkich jego uczestników należało obciążyć jego kosztami. Argument skarżącej, że nie powinna ponosić kosztów postępowania rozgraniczeniowego, gdyż granica między jej działką a działką K. W. i P. W. była bezsporna, nie jest uzasadniony. Odnośnie natomiast zarzutu skarżącej, że wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego powinna być ustalana dla każdej ze stron indywidualnie, stosownie do nakładów pracy poniesionych przy ustalaniu konkretnej granicy miedzy nieruchomościami, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 152 k.c. koszty rozgraniczenia właściciele gruntów sąsiadujących ponoszą po połowie. Ustawodawca nie przewidział więc możliwości różnicowania tych kosztów w stosunku do każdej strony postępowania rozgraniczeniowego. Także więc i ten argument skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji są prawidłowe i nie ma podstaw do ich uchylenia, a w związku z tym na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę oddalił.