III SA/Kr 866/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Halina Jakubiec Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2016 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Wojewody z dnia 27 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia 27 kwietnia 2016 r. Wojewoda, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r., którą odmówiono skarżącej E. D. – od dnia 20 stycznia 2016 r. prawa do zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy. W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wyjaśnił, że skarżąca, rejestrując się 20 stycznia 2016 r. jako bezrobotna, nie spełniła warunków określonych w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 645 z późn. zm.) tj. nie wykazała posiadania w okresie 18 miesięcy poprzedzających bezpośrednio dzień zatrudnienia 365 dni zatrudnienia ani też innych okresów zaliczanych do nabycia prawa do zasiłku. W wniesionym odwołaniu skarżąca wyjaśniała, że nie posiada potwierdzenia okresów opłacania składek, ponieważ "pojawiły się trudności niespodziewane" dotyczące rozliczenia jej konta w ZUS. Skarżąca załączyła również pismo ZUS z dnia 26 lutego 2016 r. poświadczające, że trwa postępowanie wyjaśniające w związku z nieprawidłowościami w dokumentacji rozliczeniowej z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. W uzasadnieniu ww. decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, organ odwoławczy wskazał, że z wydruku z CEIDG wynika, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą w okresie od 1 listopada 2003 r. do 31 grudnia 2015 r. W dniu rejestracji w Grodzkim Urzędzie Pracy skarżąca nie udokumentowała w sposób prawidłowy okresu opłacania składek na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Została w związku z tym zobowiązana do przedłożenia stosownego zaświadczenia ZUS – do 28 stycznia 2016 r., a następnie do 19 lutego 2016 r. Jednakże do dnia orzekania w sprawie przez organ I instancji, dokumentu tego skarżąca nie przedłożyła. Organ wskazał, że z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia (...) wynikało jednoznacznie, że uzyskanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych zdeterminowane było faktycznym opłaceniem składek na ubezpieczenia społeczne (tj. składek na ubezpieczenie emerytalne, rentowe i wypadkowe) sfinansowanych z własnych środków płatnika tych składek. Dalej organ uzasadniał, że okres prowadzenia działalności gospodarczej jest zaliczany do okresu uprawniającego do zasiłku tylko wtedy, gdy składki te zostały faktycznie opłacone, a podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca. Warunek ten jest konieczny i bezwzględny. Organ przyznał, że z dołączonego do odwołania zaświadczenia ZUS z dnia 26 lutego 2016 r. wynikało, że prowadzone jest postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie faktycznego okresu prowadzenia działalności przez skarżącą. Analiza konta skarżącej wykazała bowiem nieprawidłowości w dokumentacji rozliczeniowej z tytułu prowadzonej przez nią działalności. Organ odwoławczy stwierdził więc, że na dzień orzekania w sprawie, skarżąca nie udokumentowała wymaganych ustawą co najmniej 365 dni uprawniających do zasiłku, zatem rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie przyznania jej zasiłku dla bezrobotnych od dnia 20 stycznia 2016 r. było prawidłowe. Na koniec organ odwoławczy zaznaczał, że jeżeli postępowanie przed ZUS zostanie zakończone, to sprawa skarżącej po dostarczeniu przez nią zaświadczenia, będzie mogła ponownie być zbadana w trybie art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia (...) i organ I instancji wyda stosowną decyzję. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca podała, że w trakcie postępowania administracyjnego nie dysponowała odpowiednim zaświadczeniem dotyczącym odprowadzania składek z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Niemniej jednak na poparcie swojego stanowiska przedłożyła nowe zaświadczenie ZUS z dnia 14 marca 2016 r. oraz pierwotne zaświadczenie z dnia 18 stycznia 2016 r. W odpowiedzi organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wskazał, że skarżąca powinna udokumentować opłacanie składek co najmniej przez 365 dni w okresie od 19 lipca 2014 r. do 19 stycznia 2016 r. Natomiast dołączone do skargi zaświadczenie ZUS z dnia 14 marca 2016 r. potwierdzało opłacanie składek w wymaganej wysokości jedynie za okres od dnia 3 października 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r., a więc za 90 dni. Z kolei z wygenerowanego przez pracownika Grodzkiego Urzędu Pracy w dniu rejestracji skarżącej (20 stycznia 2016 r.) raportu ZUS-U1 wynikało, że tylko za styczeń i marzec 2015 r. "wysokość przyznanego świadczenia rehabilitacyjnego i zasiłku chorobowego" była wyższa od obowiązującego wówczas minimalnego wynagrodzenia za pracę. W konsekwencji, zdaniem organu, rozstrzygnięcie o odmowie przyznania zasiłku dla bezrobotnych od 20 stycznia 2016 r. było prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga była zasadna. W ocenie Sądu organ odwoławczy zbyt pochopnie rozstrzygnął odwołanie w sytuacji gdy skarżąca przedstawiła zaświadczenie ZUS o trwającym postępowaniu wyjaśniającym w przedmiocie rozliczeń z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W konsekwencji organ naruszył art. 7 i 77 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) – zwanej dalej k.p.a. w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy Zgodnie z art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia (...) w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, jednak w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego prawa. Przepis ten bezpośrednio dotyczy skutków opóźnienia w udokumentowaniu okresu uprawniającego do zasiłku. Niemniej jednak pośrednio wskazuje na to, kto ma ten okres udokumentować (tj. bezrobotny). Należy jednak podkreślić, że pomimo tego, iż to do bezrobotnego należy przede wszystkim udokumentowanie okresu uprawniającego do zasiłku, to jednak, nie zwalnia to organu I i II instancji od obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 2016 r. I OSK 3181/14 (wszystkie cytowane przez Sąd orzeczenia dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) "... art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia (...) nie zmienia ogólnych zasad prowadzenia postępowania dowodowego przez organ administracji. Strona zobowiązana jest udokumentować okres uprawniający do zasiłku. Zasiłek nie przysługuje jednak od pierwszego dnia zarejestrowania się przez bezrobotnego w urzędzie pracy, ale po upływie 7 dniu od tej daty, nawet jeśli dokumentacja jest kompletna w dacie rejestracji. Na podstawie art. 71 ust. 6 ustawy bezrobotny może udokumentować okres uprawniający do zasiłku po upływie siedmiu dni od dnia zarejestrowania, wówczas jednak zasiłek będzie mu przysługiwał od dnia udokumentowania. W postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy jest organem o kompetencjach merytorycznych, a przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. daje organowi odwoławczemu możliwość orzeczenia co do istoty sprawy". Orzekający Sąd podziela powyższy pogląd w całości. W odwołaniu skarżąca wyraźnie wskazywała, że "pojawiły się trudności niespodziewane dot. rozliczenia konta" składek w ZUS i przedstawiała pismo ZUS (z dnia 26 lutego 2016 r.) potwierdzające, że trwa postępowanie wyjaśniające. Co więcej w piśmie tym ZUS zapewniał, że po zakończeniu postępowania zostanie wystawione zaświadczenie do Urzędu Pracy. Organ odwoławczy nie wzywał skarżącej o zaświadczenie, tylko wydał decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Zgodnie z powołanym powyżej art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast zgodnie z art. 77 §1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie Sądu organy posiadały więc prawny obowiązek i niezbędne narzędzia (o czym poniżej) do przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia czy skarżąca spełnia warunki do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych. Przerzucenie na skarżącą całości ciężaru dowodowego w tym zakresie naruszyło ww. przepisy k.p.a. Sąd podkreśla, że począwszy od 1 stycznia 2015 r. publiczne służby zatrudnienia otrzymały dostęp do danych zgromadzonych na koncie ubezpieczonego w postaci elektronicznej (art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 2014 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 598 z późn. zm.). W uzasadnieniu rządowego projektu nowelizacji (druk sejmowy nr 1449 Sejmu VII kadencji – pkt 4, część dotycząca zmian w innych ustawach) autorzy nowych rozwiązań wskazywali m.in, że: "Przekazanie danych w postaci elektronicznej ma na celu usprawnienie realizowanych procesów i wyeliminowanie błędów podczas przenoszenia danych do systemów z dokumentów papierowych". Jednakże za tą zmianą (mającą usprawnić system przenoszenia danych) nie poszła dalsza zmiana – w dalszym ciągu to na bezrobotnym ciąży obowiązek udokumentowania okresu uprawniającego do zasiłku zgodnie z art. 71 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia (...) pod rygorem późniejszej daty początkowej ustalenia prawa do zasiłku. Jak wynika z akt sprawy, już w dniu 20 stycznia 2016 r. pracownik urzędu pracy uzyskał elektroniczny dostęp do danych zgromadzonych na koncie ZUS skarżącej. Gdyby więc organ odwoławczy wezwał skarżącą o przygotowywane zaświadczenie i wyznaczył w tym celu stosowny termin (lub wysłał zapytanie do właściwego oddziału ZUS) to mógłby zweryfikować dane skarżącej i wydać stosowną decyzję. W sytuacji gdy wątpliwości wzbudziłyby okresy pobierania zasiłku chorobowego lub świadczenia rehabilitacyjnego to organ odwoławczy mógł przeprowadzić postępowanie dowodowe lub (ze względu na dostęp w postaci elektronicznej do danych) zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję zgodnie z art. 136 k.p.a. Sąd nie mógł uwzględnić argumentacji organu odwoławczego zawartej w odpowiedzi na skargę ponieważ wymagałoby to prowadzenia przez sąd administracyjny postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 133 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, co oznacza, że zasadniczo sąd administracyjny nie może samodzielnie ustalać faktów istotnych dla rozstrzygnięcia czy zaskarżona decyzja była prawidłowa, czy też naruszała prawo. "Akta sprawy" w powołanym przepisie oznaczają akta postępowania administracyjnego. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niemniej jednak wyjątek od tej zasady przewiduje art. 106 §3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z powołanym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Taki dokument przedstawiła skarżąca, dołączając do skargi zaświadczenie ZUS z dnia 14 marca 2016 r., z którego wynikało, że w okresie istotnym dla przyznania zasiłku dla bezrobotnych (od 19 lipca 2014 r. do 19 stycznia 2016 r.) skarżąca płaciła należne składki (od 3 października 2015 r. do 31 grudnia 2015 r.) od podstawy wymiaru równej lub wyższej niż kwota minimalnego wynagrodzenia za pracę, a także otrzymała zasiłek chorobowy i świadczenie rehabilitacyjne (odpowiednio: od 8 lipca 2014 r. do 5 stycznia 2015 r. i od 6 stycznia 2015r. do 2 października 2015 r.). W zaświadczeniu tym ZUS wyraźnie wskazał, że jest ono wystawiane dla celów przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, co raczej uprawdopodabnia fakt, że i ww. okresy pobierania zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyjnego powinny być zaliczone do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia (...). Wprawdzie literalnie przepis ten wskazuje na wliczanie okresów zasiłkowych "po zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności", niemniej jednak skoro przepis ustawowy zwalnia przedsiębiorcę z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne w okresie pobierania zasiłku chorobowego lub świadczenia rehabilitacyjnego (zmniejsza się podstawa do naliczania składek na ubezpieczenie społeczne zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 963 z późn. zm.) to oczywistym jest, że z tego tytułu przedsiębiorca nie może być "karany" pozbawieniem w przyszłości prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Zasady tej organ odwoławczy nie kwestionował. Systemowa wykładnia ustawy o promocji zatrudnienia wymaga przyjęcia, że tylko w sytuacjach gdy przedsiębiorca dobrowolnie (np. korzystając z istniejących przepisów pozwalających na wybór w opłacaniu niższych składek lub nie płacąc należnych składek we właściwej wysokości) zrezygnował z opłacania składek w wysokości wymaganej do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych – tego typu okresy nie wlicza się do okresu, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia. Trzeba jednak zastrzec, że w rozpatrywanej sprawie ZUS w sposób wyraźny nie wskazał jaka była podstawa wymiaru zasiłku i świadczenia otrzymanego przez skarżącą. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem okresy pobierania zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyjnego zalicza się do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Jak już jednak Sąd uzasadniał powyżej – na etapie postępowania sądowoadministracyjnego – nie było możliwe prowadzenie postępowania dowodowego. Z tych też przyczyn Sąd nie mógł uwzględnić "nowych" argumentów organu odwoławczego ponieważ zawarte zostały one w odpowiedzi na skargę. Organ odwoławczy, ani też organ I instancji, w ogóle nie badały podstawy wymiaru wypłaconego przez ZUS zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyjnego. Sąd uchylił więc również decyzję organu I instancji na zasadzie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ponieważ ustalanie wyłącznie przez organ odwoławczy w ponownym postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy na etapie postępowania przed Sądem podstawa wymiaru świadczeń wypłacanych przez ZUS jest po raz pierwszy kwestionowana, naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Na marginesie tylko sprawy Sąd zauważa, że w odpowiedzi na skargę organ, negując możliwość zaliczenia okresów zasiłkowych do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych oparł się na wydruku raportu ZUS-U1 z dnia 20 stycznia 2016 r., a więc z okresu kiedy trwało jeszcze postępowanie wyjaśniające prowadzone przez ZUS w sprawie "rozliczenia konta" skarżącej. Dodatkowo, argumentacja organu odwoławczego poparta została danymi o wysokości wypłat zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyjnego, a nie danymi o podstawie wymiaru tych świadczeń, jak tego wymaga ww. art. 71 ust.1 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia (...). Nie są to wielkości tożsame. Co do zasady bowiem, podstawę wymiaru zasiłku chorobowego i świadczenia rehabilitacyjnego stanowi przychód po odliczeniu kwoty odpowiadającej 13,71% podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie chorobowe (art. 48 w zw. z art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa - t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 372 z późn. zm.). Wysokość zasiłku chorobowego to z reguły 80% podstawy wymiaru (art. 11), a świadczenie rehabilitacyjne jest jeszcze niższe (art.19). Orzekający w niniejszej sprawie Sąd zwraca uwagę również na tezę Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w wyroku z dnia 22 września 2010 r., I OSK 765/10, że zmiana wysokości minimalnego wynagrodzenia nie ma znaczenia dla ustalenia uprawnień skarżącej, skoro za istotną prawnie okoliczność należy przyjąć ustalenie, czy w chwili nabycia przez skarżącą prawa do zasiłku chorobowego, podstawą wymiaru jego wysokości było minimalne wynagrodzenie. W ponownym postępowaniu organy ustalą czy skarżąca spełnia warunki do przyznania zasiłku dla bezrobotnych w oparciu o ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. c oraz ww. art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane przepis stanowią, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145§1 pkt 1 lit. c); Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135).