III SA/Kr 872/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Hanna Knysiak-Molczyk (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skarg M. G. na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 5 czerwca 2013r. nr [....] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 z dnia 5 czerwca 2013r. nr [ ] w przedmiocie wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009 z dnia 5 czerwca 2013r. nr [....] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 z dnia 5 czerwca 2013r. nr [....] w przedmiocie wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010 uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji Zaskarżonymi decyzjami nr [...], [...], [...] oraz [...] z dnia 5 czerwca 2013 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, powołując się na art. 138 § 1 pkt 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzje nr [...], [...], [...] oraz [...] Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2013 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na lata 2009 i 2010. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach: M. G. (dalej: skarżąca) złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR wnioski o przyznanie pomocy finansowej z tytułu gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej: płatność ONW) oraz o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego obejmujących jednolitą płatność obszarową (JPO), uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ) na rok 2009 i 2010 oraz płatność do owiec (PK) na rok 2010. We wniosku skarżąca wskazała, że wnioskowane płatności przysługują za obszary o łącznej powierzchni 1,03 ha. Wnioski zostały uwzględnione w ten sposób, że decyzją: – nr [...] z dnia [...] 2009 r. przyznano skarżącej płatność JPO i płatność PZ na rok 2009, – nr [...] z dnia [...] 2009 r. przyznano skarżącej płatność ONW na rok 2009, – nr [...] z dnia 11 października 2010 r. przyznano skarżącej płatność ONW na rok 2010 – nr [...] z dnia [...] 2010 r. przyznano skarżącej płatność JPO ha na rok 2010. Decyzjami nr [...] [...], [...], [...] oraz Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził nieważność ww. decyzji organu pierwszej instancji. Następnie decyzjami z dnia [...] i [...] 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił skarżącej przyznania płatności ONW oraz płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na lata 2009 i 2010 z uwagi na niespełnienie warunku posiadania działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. Decyzje te zostały z kolei uchylone w całości decyzjami Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] 2012 r., który przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia Decyzjami z dnia [...] 2013 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił skarżącej przyznania wnioskowanych płatności. Organ stwierdził, że działka oznaczona we wnioskach literą "D" wbrew deklaracji skarżącej zajmuje powierzchnię ok. 0,10 ha, a nie 0,17 ha, stąd powierzchnia stwierdzona na obszarze ONW strefa górska wynosi jedynie 0,96 ha, gdy tymczasem aby przyznać płatność ONW należy posiadać działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. Okoliczność ta w ocenie organu przesądza o odmowie przyznania skarżącej wszystkich wnioskowanych płatności. W odwołaniu od powyższych decyzji skarżąca wskazała, że przy wyznaczaniu powierzchni działki rolnej "D", użytkowanej rolniczo, uwzględniono jedynie część działki [...], tj. część położoną za znajdującym się na niej budynkiem, podczas gdy użytkowana rolniczo jest również ta część wspomnianej działki, która jest położona przed tym budynkiem. Zaskarżonymi decyzjami z dnia 5 czerwca 2013 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że w celu wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości dotyczących powierzchni terenów stanowiących podstawę przyznawania płatności przeprowadził analizę materiału pokontrolnego. W ocenie organu wyznaczona powierzchnia terenów użytkowanych rolniczo dotyczy całej powierzchni działki, za wyjątkiem zabudowań oraz zadrzewienia i zakrzaczenia znajdujących się na tej działce. Organ odwoławczy podał, że zawartość dostępnych w systemie informatycznym Agencji zdjęć lotniczych z 2009 r. obszaru wspomnianych działek, dane PEG (pow. referencyjnych poszczególnych działek ewid.) oraz wyniki przeprowadzonej weryfikacji PEG w terenie nie pozwalały na uznanie, że na powierzchni zadeklarowanej odnośnie powyższych działek, zgodnie z normami prowadzona jest działalność rolnicza. Wynikało to z istnienia terenów, które nie mogą zostać uznane za obszar użytkowany rolniczo. Należy zwrócić uwagę, iż w południowo-wschodniej części działki rolnej "D" występują zadrzewienia i zakrzaczenia, w południowej części budynek gospodarczy, natomiast w północnej części droga dojazdowa do budynku położonego w jej środkowej części oraz znajdujący się we wschodniej części dojście do niego i obszar użytkowany rekreacyjnie. W przypadku drogi dojazdowej do budynku mieszkalnego, nie zaś pól uprawnych, nie może ona zostać uznana za element dobrej kultury upraw lub użytkowania ziemi, nawet gdyby nie była ona utwardzona i posiadała szerokość mniejszą niż 2 m. Wykluczony został jedynie obszar nie użytkowany rolniczo. Należy również zauważyć, że działka rolna musi stanowić zwarty obszar gruntu, co z uwagi na zadrzewienia w południowowschodniej części działki oraz drogę dojazdową położoną w północnej części działki i znajdujący się pomiędzy nimi budynek powoduje, że nawet gdyby uznać, że na niewielkiej części działki ewid. nr [...] położonej przy jej wschodniej granicy prowadzona jest działalność rolna, teren ten i tak musiałby zostać wykluczony z płatności jako nie stanowiący spójnego obszaru z pozostałą częścią działki rolnej "D", a jednocześnie nie mogący stanowić odrębnej działki rolnej ze względu na brak spełnionego wymogu minimalnej powierzchni działki rolnej tj. 0,10 ha. Zdaniem organu II instancji zdjęcia działek strony są przy tym na tyle czytelne, że nie można mówić o takim przesunięciu granic widocznych na tych działkach, czy też istnieniu na tych zdjęciach takich zacienień bądź niedokładności, które znacząco wpływałyby na wyniki pomiarów. Zdjęcia potwierdzają, że powierzchnia działki rolnej "D" wynosi 0,10 ha (pow. deklarowana 0,17 ha), a więc została wyznaczona prawidłowo w decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie organu niewykazanie przez skarżącą, iż posiada ona co najmniej 1 ha użytków rolnych oznacza, że nie spełnia ona kryteriów przyznania żądanych płatności. Pismem z dnia 25 czerwca 2013 r. M. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargi na powyższe decyzje. Skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu odwołania. Wskazała, że część działki znajdująca się przed domem jest użytkowana rolniczo w ten sposób, że skarżąca prowadzi na niej wypas owiec. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Postanowieniami z dnia 18 października 2013 r. Referendarz sądowy przyznał skarżącej prawo pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych. Z kolei postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2014 r. Sąd połączył sprawy ze skarg na powyższe decyzje do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz zdecydował o dalszym ich prowadzeniu pod wspólną sygn. akt III SA/Kr 872/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżone decyzje naruszają prawo w sposób uzasadniający ich uchylenie. W niniejszej sprawie organ ustalił, że w przypadku skarżącej łączna powierzchnia działek rolnych uprawniona do płatności jest mniejsza niż 1 ha, a wartość ta oznacza zdaniem organu minimalną powierzchnię użytków uprawniającą do ubiegania się o przedmiotowe płatności. Ta okoliczność w ocenie organu, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach), stanowi przyczynę odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że badane w niniejszej sprawie zagadnienie było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 998/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko zajęte w powyższym wyroku orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela i przyjmuje za własne zatem zasadnym jest przytoczenie w dalszej części uzasadnienia zaprezentowanych tam rozważań. W tezie powołanego wyroku stwierdzono, że: "przepisy art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, regulujące kwestię przyznania rolnikowi prawa do jednolitej płatności obszarowej, m.in. ze względu na fakt posiadania działki rolnej o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, nie wymagają, aby cała przestrzeń tego minimalnego obszaru działki była wyłącznie przeznaczona dla rolniczego wykorzystania. Powołany przepis nie stanowi także podstawy do zmniejszenia lub pozbawienia rolnika jednolitej płatności obszarowej, jeżeli w wyniku kontroli stwierdzono mniejszy niż 1 ha, jak to deklarował rolnik, obszar rolniczego wykorzystania działki, gdyż to stanowi przedmiot regulacji przepisów art. 58 Rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L Nr 316 z 2009r., poz. 65)". Sąd nie podziela stanowiska zajętego w zaskarżonych decyzjach, jakoby minimalny obszar działki rolnej, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach, uprawniający do otrzymania omawianej płatności, winien być w całości przeznaczony pod uprawy rolne. Wbrew temu stanowisku kwestie związane z określeniem powierzchni działek szczegółowo normują przepisy art. 34 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. I tak, w świetle ust. 2 tego przepisu niektóre obiekty, takie jak żywopłoty, rowy oraz mury, tradycyjnie stanowią element dobrej kultury rolnej upraw lub użytkowania ziemi. Państwa członkowskie mogą uznać, że powierzchnię, którą te obiekty zajmują, zalicza się do powierzchni w pełni użytkowanej, pod warunkiem jednak, że jej szerokość nie przekracza łącznej szerokości określonej przez państwa członkowskie. Szerokość ta musi odpowiadać tradycyjnej w danym regionie szerokości obiektów i nie może przekraczać 2 metrów. Ponadto, można uwzględniać całkowitą powierzchnię działki rolnej, pod warunkiem że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami zwyczajowymi danego państwa członkowskiego lub regionu. W innych przypadkach uwzględnia się powierzchnię faktycznie użytkowaną. Jak już wyżej wspomniano, w niniejszej sprawie jako podstawę odmowy przyznania płatności powołano art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach, który w błędnym przekonaniu organów, pod rygorem dyskwalifikacji działki rolnej na potrzeby ubiegania się o płatności obszarowe wymagał, aby minimalna łączna wielkość działki, wynosząca w polskich warunkach 1 ha, była w całości przeznaczona pod uprawy, zgodnie z obowiązującymi normami. Tymczasem w świetle art. 2 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 dla celów tego rozporządzenia "działka rolna" oznacza jedynie zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw. Przepis ten nie wymaga od rolnika, aby na potrzeby uzyskania płatności zadeklarował pełne wykorzystanie przestrzeni działki rolnej. Innymi słowy, rolnik dla ubiegania się o płatność obszarową może zadeklarować mniejszą wielkość obszaru rolniczego wykorzystania działki niż na to pozwala jej całkowita powierzchnia. Toteż, w świetle przepisów tego rozporządzenia, w zgodności z którym należy odczytywać ustawę o płatnościach (a to z uwagi na zasadę nadrzędności prawa wspólnotowego nad prawem krajowym), art. 7 ust. 1 pkt 1 wspomnianej ustawy nie mógłby być interpretowany w taki sposób, aby charakter działki rolnej dyskwalifikowały obiekty, o których mowa w przepisie art. 34 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Tym samym wchodzi w rachubę możliwość istnienia działki rolnej, której powierzchnia bezpośrednio przeznaczona na rolnicze wykorzystanie jest mniejsza niż całkowita wielkość działki rolnej, również w granicach jej minimalnej wielkości, tj. 1 ha. Niemniej, nie można objąć wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej tej części działki rolnej, która nie została bezpośrednio wykorzystana pod uprawę rolną, gdyż byłoby to trudne do pogodzenia z celem płatności rolnej, mającej na celu dofinansowanie produkcji rolnej danego rodzaju. Reasumując, powtórzyć wypada za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że "przepisy art. 7 ust. 1 powołanej ustawy, regulujące kwestię przyznania rolnikowi prawa do jednolitej płatności obszarowej, m.in. ze względu na fakt posiadania działki rolnej o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, nie wymagają, aby cała przestrzeń tego minimalnego obszaru działki była wyłącznie przeznaczona dla rolniczego wykorzystania. Powołany przepis nie stanowi także podstawy do zmniejszenia lub pozbawienia rolnika jednolitej płatności obszarowej, jeżeli w wyniku kontroli stwierdzono mniejszy niż 1 ha, jak to deklarował rolnik, obszar rolniczego wykorzystania działki, gdyż to stanowi przedmiot regulacji przepisów art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009." W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę powyższe rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego zachowują swoją aktualność także względem analogicznych regulacji. W szczególności tezami przytoczonego wyroku należy objąć również § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.; dalej: rozporządzenie MRiRW). Przepis ten stanowi, że "płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem" (...) jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65), zwanych dalej "działkami rolnymi", lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha". W ocenie Sądu, także i ten przepis nie wymaga, aby cała przestrzeń tego minimalnego obszaru działki była wyłącznie przeznaczona dla rolniczego wykorzystania. Zatem także i powołany przepis rozporządzenia MRiRW nie stanowi podstawy do zmniejszenia lub pozbawienia rolnika płatności, jeżeli w wyniku kontroli stwierdzono mniejszy niż 1 ha, jak to deklarował rolnik. To zaś oznacza, że Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wydając zaskarżone decyzje dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach oraz 2 § 2 rozporządzenia MRiRW przez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na odmowie przyznania skarżącej płatności pomimo posiadania przez nią działek rolnych o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. Zatem ze względu na stwierdzone naruszenie przepisów prawa materialnego, uchylono zaskarżone decyzje stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. Z uwagi na tożsamość naruszenia prawa oraz dla końcowego załatwienia sprawy, środek ten – w myśl art. 135 p.p.s.a. – zastosowano również w odniesieniu do decyzji organu pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawy z wniosków skarżącej o przyznanie płatności za lata 2009 – 2010, organ zastosuje wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia, a w szczególności wskazaną wykładnię prawa materialnego. W ich kontekście dokona weryfikacji oświadczenia skarżącej o powierzchni użytków stanowiących podstawę ubiegania się o płatności. Organ zwróci w tym zakresie uwagę również na art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, który stanowi, iż zawyżenie przez rolnika zadeklarowanego obszaru pod uprawę więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru, pociąga za sobą pomniejszenie opłaty o dwukrotność stwierdzonej różnicy, zaś dopiero przekroczenie zadeklarowanego obszaru o więcej niż 20% pociąga za sobą pozbawienie rolnika płatności. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.