III SA/Kr 876/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 kwietnia 2015 r. nr [ ] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją dnia 1 grudnia 1998 r. znak: [...] orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w R gm. K oznaczonej jako działka nr [...], zapisanej w operacie ewidencji gruntów pod poz. rej. nr [...] jako własność Skarbu Państwa na odcinku pomiędzy punktami : [...], [...], [....], [...] z działkami nr: – [...] położoną w R gm. K, objętą księgą wieczystą nr [...], zapisaną w operacie ewidencji gruntów obrębu R pod poz. rej nr [...] jako własność P. W.; – [...] położoną w R gm. K, zapisaną w operacie ewidencji gruntów pod poz. rej. nr [...] jako własność W. C. P. na podstawie postanowienia sądowego nr [...], – [...] położoną w R gm. K, objętą księgą wieczystą nr [...], zapisaną pod poz. rej. nr [...] jako własność T. K.; oraz na odcinku pomiędzy punktami [...], [...] z działką nr [...] położoną w R gm. K, zapisaną w operacie ewidencji gruntów pod poz. rej. nr [...] jako własność Skarbu Państwa w zarządzie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w sposób ustalony i wskazany na gruncie oraz określony szkicem granicznym przez A w K, stanowiącym integralną część protokołu granicznego. Pismem z dnia 7 maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło na wniosek P. W. oraz W. i C. P. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji. Kolegium wyznaczyło stronie postępowania siedmiodniowy termin do zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszenia na piśmie swojego stanowiska. Stanowisko w sprawie zajął Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych, wnosząc o orzeczenie odmowy stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 1 grudnia 1998 r. SKO decyzją z dnia [...] 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 kpa oraz art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, odmówiło stwierdzenia nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 1 grudnia 1998 r. Zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie nie zaszły przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego opisanej wyżej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego. Kolegium wskazało, że P. W. oraz W. i C. P. domagali się stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji podnosząc, iż utracili około 1.200 m2 powierzchni gruntu w skutek wchłonięcia przez rzekę Ś. Kolegium zaznaczyło, że z pisma Starostwa Powiatowego, Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru z dnia 2 lipca 2013 r. skierowanego do P. W. wynika, że zachodnia granica działki nr [...] biegnie wzdłuż wschodniego brzegu rzeki Ś oraz, iż "granica została "wchłonięta" przez rzekę Ś, co nie oznacza, że jej przebieg jest inny niż ustalony powyżej". Analiza decyzji z dnia 1 grudnia 1998 r. jak i poprzedzającego jej wydanie protokołu granicznego sporządzonego przez geodetę A. G. nie wykazała, zdaniem Kolegium, nieprawidłowości, które można byłoby ocenić jako rażące naruszenie prawa. Kolegium podkreśliło, że rozstrzygając sprawę o stwierdzenie nieważności, organ administracji bada stan prawny i faktyczny z chwili orzekania. Jak wynika zaś z powołanego wyżej pisma Starostwa Powiatowego, Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru z dnia 2 lipca 2013 r. granica nieruchomości P. W. została zalana przez rzekę Ś i nastąpiło to już po wydaniu decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, gdyż nie wynika to ani z przedmiotowej decyzji ani z protokołu granicznego. Kolegium podkreśliło, że granica ta nadal istnieje i znajduje się pod powierzchnią wody. Dlatego też Kolegium uznało, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z 2 grudnia 1998 r. w sposób oczywisty nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym nie jest dotknięta jest wadą nieważności. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył P. W., podnosząc, rażące naruszenie prawa miało miejsce prawdopodobnie w 1965 r. w operacie scaleniowym gruntów wsi B i granicą ze wsią R. Wnioskodawca podał, że działka nr [...], będąca jego własnością, w wyniku wydania decyzji administracyjnej z 1998 r. została uszczuplona o 512 m2, a działka nr [...], będąca własnością W. i C. P., została uszczuplona o około 860 m2, co, zdaniem wnioskodawcy, świadczy o tym, że kwestionowana decyzja dotknięta jest wadą nieważności. SKO decyzją z dnia 23 kwietnia 2015 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa oraz art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 3, 4 i 5 zarządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 5.08.1996 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. nr 50, poz. 469), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium obszernie wyjaśniło istotę instytucji rozgraniczenia nieruchomości, a następnie stwierdziło, że decyzja będąca przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności została wydana zgodnie z obowiązującymi, w dacie jej wydania, przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne i po przeprowadzeniu wymaganego przepisami postępowania. Kolegium wskazało, że decyzja ta jest jedną z części Operatu pomiarowego rozgraniczenia działki nr [...], położonej w B km 11 z działkami nr, nr [...], [...], [...], [....], położonych w R km 8, sporządzonego przez uprawnionego geodetę. Operat przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 21 grudnia 1998 r. nr [...] Wojewódzkiego Ośrodka Geodezji i Kartografii. Kolegium wskazało, że postępowanie o rozgraniczenie przedmiotowych nieruchomości było wszczęte przez organ l instancji z urzędu postanowieniem z dnia 14 września 1998 r. oraz postanowieniem uzupełniającym z dnia 9 listopada 1998 r. Strony postępowania były prawidłowo ustalone i zawiadomione o wszczęciu, zaś protokół graniczny z czynności ustalenia przebiegu granic zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami. Kolegium zaznaczyło, że w pkt 1 ppkt 1) protokołu granicznego geodeta A. G. szczegółowo oznaczył rozgraniczane nieruchomości, następnie wskazał na upoważnienie z dnia 14 września 1998 r. do przeprowadzenia czynności ustalenia granic. W pkt 4 zawarto listę stających stron, oznaczonych szczegółowo i prawidłowo zawiadomionych. Protokół w pkt 9.1 zawiera wykaz i ocenę dokumentów stanowiących podstawę ustalenia przebiegu granic, a mianowicie: – odbitkę szkicu polowego nr [...], obręb B - operat nr [...] – odbitkę mapy ewidencyjnej k.m. 11 - obręb B, – odbitkę mapy ewidencyjnej k.m.- obręb R, – wykaz współrzędnych punktów osnowy geodezyjnej - operat nr [...] oraz operat nr [...]. Ponadto w protokole granicznym w pkt 11.1 geodeta na podstawie zebranych dowodów opisowo wskazał przebieg granicy na odcinkach oznaczonych na szkicu granicznym, stanowiącym część protokołu granicznego. Granice te zostały zastabilizowane granicznikami betonowymi. Protokół graniczny bez uwag i zastrzeżeń został podpisany przez strony postępowania, które były prawidłowo zawiadomione o czynnościach ustalenia przebiegu granic. Przed wydaniem decyzji organ l instancji, zgodnie z przepisami, dokonał oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia granic nieruchomości oraz zgodności sporządzenia dokumentów z przepisami i w wyniku tej kontroli nie stwierdzono braków zarówno w dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości, tj. w protokole granicznym, jak i w dokumentacji technicznej, które uzasadniałyby ich zwrot geodecie do poprawienia lub uzupełnienia. W świetle tych ustaleń Kolegium stwierdziło, że były podstawy do wydania merytorycznej decyzji o rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości. Analiza kwestionowanej decyzji z dnia 1 grudnia 1998 r. jak i poprzedzającego jej wydanie protokołu granicznego, sporządzonego przez geodetę A. G., nie wykazała nieprawidłowości, które można byłoby ocenić, jako rażące naruszenie prawa. Kolegium wyjaśniło również, że nie mógł być uwzględniony podnoszony przez wnioskodawcę argument dotyczący rażącego naruszenia prawa mającego miejsce prawdopodobnie w 1965 r. w operacie scaleniowym gruntów B i granicą wsi R. Kolegium podkreśliło, że kwestia ta wykracza poza zakres przedmiotowy rozpatrywanej sprawy. Nie mogły być również uwzględnione przedstawione przy piśmie z dnia 17 lutego 2015 r.: wypis i wyrys z rejestru gruntów dot. działki [...] z dnia 10 lipca 1987 r. wydany przez Naczelnika Gminy K, gdyż była to nieuwierzytelniona kserokopia. Odnośnie wykazu zmian danych geodezyjnych wykonanych przez biegłego geodetę A. Z. Kolegium stwierdziło, że brak jest adnotacji, iż został on przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skargę na decyzję SKO z dnia 23 kwietnia 2015 r. wniósł P. W., zarzucając jej naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 33 ust. 1 oraz art. 31 ust. 2 i ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez nieuwzględnienie okoliczności wydania decyzji rozgraniczeniowej bez podstawy prawnej, względnie z rażącym naruszeniem prawa; 2) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z § 3, 4 i 5 zarządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 5 sierpnia 1996 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości poprzez nieuwzględnienie okoliczności wydania decyzji rozgraniczeniowej bez podstawy prawnej względnie z rażącym naruszeniem prawa; 3) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 34 Prawa geodezyjnego i kartograficznego i art. 153 Kodeksu cywilnego poprzez nieuwzględnienie okoliczności wydania decyzji rozgraniczeniowej z pominięciem ostatniego spokojnego stanu posiadania; 4) art. 77 § 1 kpa poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skarżący domagał się uchylenia decyzji wydanych przez SKO w obu instancjach, stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie wymaga podkreślenia, że kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja wydana w nadzwyczajnym trybie, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Dlatego podkreślić należy, że fundamentalną w polskiej procedurze administracyjnej zasadą wynikającą z art. 16 § 1 kpa jest zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu, w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo, tylko w przypadkach przewidzianych w kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, tj. wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa. Stwierdzenie nieważności oznacza, że decyzja poddana weryfikacji jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (por. J. Borkowski (w:) J. Borkowski, B. Adamiak- Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2008 r., kom do art. 156 ustawy). Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądowym postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem, którego przedmiotem jest zbadanie przez organ nadzoru zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, który to przepis zawiera zamknięty katalog tych przesłanek. Organ orzekający nie jest natomiast władny rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać (np. wyroki NSA sygn. akt I OSK 1706/10, z dnia 13 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 1473/01, dostępne http/cbois,nsa.gov.pl). W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organy badają, czy w sprawie istnieją przesłanki do jej wzruszenia, enumeratywnie wymienione w przepisie art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa, przy czym pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zakończonego zaskarżoną decyzją była decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 1 grudnia 1998 r. znak: [...]. W pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć, czy w stosunku do decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, która wobec braku zgłoszonego przez strony żądania nie została skierowana na drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym w trybie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz. U. z 2010.1287 ze zm.), dalej pgik, dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w nadzwyczajnym trybie, jakim jest tryb nieważnościowy. Problem ten był przedmiotem rozważań doktryny i , orzecznictwa, które jednolicie opowiadają się za dopuszczalnością wniesienia przez stronę nadzwyczajnych środków prawnych od decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości. Decyzja taka, wydana na podstawie art. 33 ust. 1 i 2 pgik jest decyzją ostateczną, a zatem zgodnie z art. 16 § 1 kpa jej uchylenie lub zmiana, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kpa. Możliwości wzruszenia ostatecznej decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości w trybie nadzwyczajnym nie stoi na przeszkodzie przewidziana w art. 33 ust. 3 pgik możliwość żądania przekazania sprawy sądowi. Tryb przewidziany w tym przepisie – tj. żądanie przekazania sprawy sądowi w terminie dni 14 –tu od otrzymania decyzji o rozgraniczeniu otwiera bowiem drogę do rozpoznania sporu granicznego przez sąd powszechny i powoduje, że decyzja o rozgraniczeniu traci moc wiążącą. Sąd rozpoznający sprawę rozgraniczeniową w zasadzie nie kontroluje poprawności (legalności) postępowania przed organem administracji. Natomiast uruchomienie któregoś z trybów nadzwyczajnych otwiera drogę do kontroli decyzji o rozgraniczeniu przez organy administracji publicznej, pod względem istnienia przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 lub 156 § 1 kpa. Należy więc przyjąć, że w przypadkach, gdy strona administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego kwestionuje legalność decyzji administracyjnej z powołaniem się na okoliczności wymienione w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 kpa, wówczas do rozpatrzenia żądania wznowienia postępowania lub żądania stwierdzenia nieważności decyzji właściwe są organy administracji publicznej. Z uwagi na powoływaną przez skarżącego przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 1 grudnia 1998 r. znak: [...] w postaci wydania jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 zd. 2 kpa) wskazać należy, że o rażącym naruszeniu prawa decyduje istnienie trzech przesłanek : oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który zasadniczo nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to takie, które są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1134/04, Lex Omega nr 165717). Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński., Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 ). W wyroku NSA z dnia 31 stycznia 2006r. sygn. akt I OSK 883/06 zauważa się, że rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę jego naruszenia i nie można utożsamiać tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające nawet istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (Lex Omega nr 299873). Przedstawione wyżej zasady dotyczące ustalania, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, odnieść należy do kontrolowanego postępowania, dla którego kluczowe znaczenie mają przepisy Rozdziału 6 pgik, w powiązaniu z treścią art. 156 § 1 pkt. 2 zd. 2 kpa interpretowanego jak wyżej przedstawiono. Przypomnieć więc należy, że celem postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z art. 29 ust. 1 pgik jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rodzaje rozstrzygnięć jakie mogą zapaść w postępowaniu rozgraniczeniowym wyczerpująco określają przepisy art. 31 pkt 4 pgik, 33 ust. 1 i 34 ust. 2 pgik. Sprawa o rozgraniczenie może zatem w postępowaniu administracyjnym zakończyć się ugodą mającą moc ugody sądowej i umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa wobec zwarcia ugody - art. 31 ust. 1 pkt 4 pgik, decyzją organu o rozgraniczeniu - art. 33 ust. 1 pgik, oraz decyzją o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi - art. 34 ust. 2 pgik. Z uwagi na fakt, że weryfikacji w nadzwyczajnym trybie przewidzianym w art. 156 kpa poddana była decyzja o rozgraniczeniu wydana na podstawie art. 33 ust. 1 pgik, przypomnienia wymaga, że zgodnie z tym przepisem wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Przepisy art. 31 ust. 2 i 3 określają rodzaje dowodów w postaci znaków i śladów granicznych, map i innych dokumentów oraz punktów osnowy geodezyjnej stanowiących ustalenia przebiegu granicy. Zarazem stanowią (art. 31 ust. 3), że jeżeli brak danych, o których mowa w ust. 2 lub są one nie wystarczające albo sprzeczne ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy. W myśl przepisu art. 33 ust. 2 pkt 1 pgik wydanie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości poprzedza dokonanie przez organ (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granicy nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami: w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności zwraca się upoważnionemu geodecie dokumentację do poprawy i uzupełnienia. Nadto wydanie pozytywnej decyzji o rozgraniczeniu poprzedza włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wydane na podstawie art. 32 ust. 6 pgik Zarządzenie Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 5 sierpnia 1996 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (M.P.1996.50.469), dalej rozporządzenie, określało rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczeniu nieruchomości. Przepisy tego aktu określały zatem dopuszczalne i niezbędne środki dowodowe i czynności geodety w toku postępowania administracyjnego o rozgraniczenie podejmowane celem ustalenia przebiegu granicy. Z drugiej strony zebrany w taki sposób materiał stanowił podstawę do dokonania przez organ oceny, o której mowa w art. 33 ust. 3 ust. 2 pgik, przed wydaniem decyzji o rozgraniczeniu na podstawie ust. 1 tego przepisu. Z treści powyższych przepisów – zarówno ustawy pgik, jak i wydanego na jej podstawie aktu wykonawczego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej przez skarżącego decyzji o rozgraniczeniu wynika, że stanowiły one kompletną regulację, jeżeli chodzi o tryb przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego, rodzaj i kolejność czynności podejmowanych przez geodetę na gruncie jak i rezultaty tych czynności – co winno znależć odzwierciedlenie w treści sporządzonego protokołu granicznego. Wynik tych czynności miał decydujące znaczenie jeżeli chodzi o rodzaj i treść rozstrzygnięcia kończącego etap administracyjny rozgraniczenia nieruchomości. Brak pozytywnego rezultatu w postaci zawarcia przez strony ugody, o której mowa w art. 31 ust. 4 pgik pozwalał na kontynuowanie postępowania celem ustalenia przebiegu granicy na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron (wzgl. w przypadku braku oświadczenia - niekwestionowania przebiegu granicy przez jedną ze stron) pozwalał na "przejście" do następnego etapu czynności ustalania przebiegu granic. Oznacza to, że ustalenie granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron mogło nastąpić w przypadku, gdyby przebiegu granicy nie można ustalić na podstawie zebranych dowodów, których rodzaje były wymienione w § 3 - 7 rozporządzenia, o czym stanowił § 13 rozporządzenia. Niemożność natomiast wydania któregokolwiek z powyższych rozstrzygnięć powodowała (tak jak w obecnym stanie prawnym), konieczność wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie i przekazania sprawy do rozpatrzenia sądowi - art. 34 pgik. Podstawową, wspólną przesłanką determinującą możliwość wydania którejkolwiek z decyzji kończącej administracyjne postępowanie o rozgraniczenie jest udział w czynnościach ustalania przebiegu granic osób uprawnionych do wystąpienia jako strony postępowania rozgraniczeniowego. Tylko bowiem te podmioty uprawnione są do zawarcia ugody lub złożenia oświadczenia dotyczącego przebiegu granicy, o którym była mowa w § 13 ust. 2 rozporządzenia, nadto potwierdzają swoimi podpisami przebieg czynności geodety, których wynik stanowi podstawą do wydania każdego rodzaju decyzji kończącej administracyjny etap postępowania rozgraniczeniowego. Sposób zakończenie takiego postępowania uzależnione jest więc i było w stanie prawnym na dzień wydania kwestionowanej przez skarżącego decyzji o rozgraniczeniu nie tylko od możliwości ustalenia przebiegu granicy na podstawie zebranych dowodów, ale także od treści oświadczeń składanych przez strony w toku czynności na gruncie ustalania z udziałem geodety. Z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 1 grudnia 1998r. znak: [...] wynika, że o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w R – gm. K, oznaczonej jako działka nr [...] , poz. rej nr [...] własność Skarbu Państwa, na odcinku pomiędzy punktami [...] , [...], [...], [...] z działkami nr nr [...], [...], [...] i [...] orzeczono w sposób ustalony i wskazany na gruncie oraz określony szkicem granicznym sporządzonym przez geodetę uprawnionego A w K, stanowiącym integralną część protokołu granicznego. Z protokołu tego, sporządzonego w dniu 18 listopada 1998 r. (w dniu 10 listopada 1998 r. wstrzymano czynności z uwagi na usprawiedliwioną nieobecność jednej ze stron postępowania) wynika, że przebieg granicy został ustalony przez organ na podstawie art. 33 ust. 1 pgik - na podstawie zebranych dowodów. Strony postępowania nie zawarły ugody ani też żadna z nich nie składała oświadczenia co do przebiegu granicy. Z protokołu granicznego wynika nadto jakie dokumenty stanowiły podstawę ustalenia przebiegu granic a nadto, że na gruncie brak było wyrażnego przebiegu granicy- odszukano punkt osnowy pomiarowej. Sporządzono szkic graniczny, na którym przebieg granic oznaczono punktami [...], [...] , [...] i [...], co odnotowano w protokole, wskazano także, że miedzy tymi punktami granica przebiega w linii prostej. Z protokołu granicznego wynika także, że w/w punkty zastabilizowano granicznikami betonowymi i butelkami (§ 18 rozporządzenia). Strony podpisały bez zastrzeżeń zarówno protokół graniczny jak i szkic graniczny. Protokół graniczny stanowi część operatu granicznego KERG [...] wskazanego w uzasadnieniu decyzji rozgraniczeniowej. Dokumenty powyższe sporządził i czynności na gruncie przeprowadzał geodeta uprawniony Wojewódzkiego Biura Geodezyjnego i Terenów Rolnych (Postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego z urzędu, k.5 akt rozgr.). Zgodnie z art. 33 ust. 2 pgik w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o rozgraniczeniu wydanie decyzji o rozgraniczeniu poprzedza ocena prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności, organ, o którym mowa w ust. 1 zwraca geodecie dokumentację do uzupełnienia. Z przepisu powyższego nie wynika, aby ocena dokonanych przez geodetę czynności ustalenia przebiegu granic miała przybrać formę odrębnego aktu. Niewątpliwie przeprowadzenie tej oceny winno znaleźć swój wyraz w zgromadzonym w sprawie materiale, co najmniej w treści uzasadnienia decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2011 r., II SA/Gl 453/11, LEX nr 1253931). Uwaga powyższa dotyczy również stanu prawnego obowiązującego w dniu 1 grudnia 1998 r. Akta postępowania rozgraniczeniowego zawierają dokument pn: "Protokół z oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia granic nieruchomości oraz zgodności sporządzenia dokumentów z przepisami" (k. 19). Kontrola ta nie obejmuje ustaleń geodety w zakresie przebiegu granicy. Z takiego materiału dowodowego wynika, że granica została ustalona – jak podał organ w uzasadnieniu – na podstawie zebranych dowodów – operatu nowego pomiaru KERG [...], który to dokument został wskazany w protokole granicznym jako jeden z dokumentów stanowiących podstawę ustalenia przebiegu granic. W uzasadnieniu decyzji z dnia 1 grudnia 1998 r. wskazano wyraźnie, że "istniejąca dokumentacja geodezyjna nie zawiera pełnych danych pozwalających a jednoznaczne określenie granic" (...). Z powyższego, wbrew stanowisku skarżącego, nie wynika, że decyzja o rozgraniczeniu dotknięta jest wadą w postaci rażącego naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 1 w brzmieniu na dzień 1 grudnia 1998 r., z uwagi na nie zawarcie ugody i niezłożenie przez właścicieli zgodnego oświadczenia co do przebiegu granic, decyzja o rozgraniczeniu została wydana na podstawie zebranych dowodów. Wobec stanowiska skarżącego prezentowanego w toku postępowania wskazać należy nadto, że celem postępowania rozgraniczeniowego nie jest ustalenie przebiegu granic w taki sposób, aby powierzchnia nieruchomości odpowiadała treści księgi wieczystej, ale ustalenie wyłącznie przebiegu granic przez określenie położenia punktów granicznych, utrwalenie tych punktów na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów (art. 29 pgik). Nie jest także celem tego postępowania ustalenie przebiegu granicy w sposób z innych przyczyn satysfakcjonujący właściciela nieruchomości w zakresie jej powierzchni. Gołosłowne jest także twierdzenie skargi, że stan sprawy uzasadniał umorzenie postępowania i przekazania sprawy sądowi. Przebieg postępowania rozgraniczeniowego a w szczególności przebieg czynności na gruncie nie wskazuje, aby skarżący przebieg linii granicznej wykazany w szkicu granicznym kwestionował z powodu istniejącego sporu granicznego. Istotne jest przy tym, że kwestionowany przez skarżącego obecnie przebieg granicy został ustalony w wyniku postępowania wszczętego z urzędu. Skarżący, który otrzymał kwestionowaną decyzję w dniu 11 grudnia 1998r. (k. 27 i 29 akt rozgr.) nie skorzystał także z przysługującego mu uprawnienia żądania przekazania sprawy sądowi ( art. 33 ust. 3 pgik). Skarżący zarzuca nadto wydanie decyzji rozgraniczeniowej bez podstawy prawnej. Brak podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie ma miejsce w sytuacji, gdy: 1) obowiązek, uprawnienie lub inny skutek prawny powstaje z mocy samego prawa, 2) prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw w drodze decyzji, 3) brak przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy (por. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, 9 wydanie, Wyd. C.H. Beck 2008 s.756). Inaczej rzecz ujmując brak podstawy prawnej do wydania decyzji zachodzi w sytuacji, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, lecz nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania administracji polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne ( tak J. Borkowski, op.cit). Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Po 788/10, LEX nr 952408). Powyższy zarzut skargi nie mógł odnieść skutku, ponieważ decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 1 grudnia 1998 r. znak: [...] nie jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej. Organ ją wydający był umocowany na podstawie przepisów art. 30 ust. 1 i art. 33 ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne do wydania kwestionowanej przez skarżącego decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego wydania decyzji rozgraniczeniowej z pominięciem ostatniego stanu spokojnego posiadania Sąd wskazuje, że przepisy ustawy pgik i Zarządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 5 sierpnia 1996 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości nie wskazują aby kryterium to było podstawą wyznaczania granicy nieruchomości w administracyjnym postępowaniu o rozgraniczenie. Ostatni spokojny stan posiadania jest jednym z kryteriów, które bierze się pod uwagę dopiero w toku postępowania sądowego o rozgraniczenie nieruchomości, czyli wówczas, gdy strona niezadowolona z decyzji rozgraniczeniowej skorzystała z uprawnienia żądania przekazania sprawy sądowi. Zgodnie z art. 153 kodeksu cywilnego w postępowaniu o rozgraniczenie sąd bierze pod uwagę stan prawny nieruchomości, ostatni spokojny stan posiadania, względnie, jeżeli stanu takiego nie można stwierdzić, sąd ustala granice z uwzględnieniem wszelkich okoliczności. Skoro skarżący z tego uprawnienia nie skorzystał i przebieg granicy został ustalony decyzją administracyjną, to zarzut ten należy uznać za całkowicie bezpodstawny. Sąd oddalił wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu z mapy załączonej do skargi, ponieważ dowód ten miał na celu ustalenie "właściwego" jak określił pełnomocnik skarżącego przebiegu granicy, z następujących przyczyn: Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana w postępowaniu nadzorczym decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości. W takiej sprawie organ nadzorczy bada wyłącznie zaistnienie przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, nigdy nie rozstrzyga natomiast sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty. Równocześnie, specyfika administracyjnego postępowania o rozgraniczenie polega na tym, że od decyzji o rozgraniczeniu nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji, a jedynie żądanie, o którym mowa w art. 33 ust. 3 pgik. Kognicja sądów administracyjnych w sprawach uregulowanych w art. 29 i nast. pgik ogranicza się wyłącznie do kontroli decyzji wydawanych przez organ prowadzący postepowanie rozgraniczeniowe na podstawie art. 105 § 1 kpa – tj. w przypadku umorzenia postępowania wobec zawarcia ugody przed geodetą - art. 31 ust. 4 pgik, oraz decyzji o umorzeniu postępowania wydawanych na podstawie art. 34 ust. 2 pgik. Od decyzji tych bowiem przysługuje odwołanie do organu drugiej instancji i mogą być one przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. Zawsze jednak, zakres kontroli takich decyzji – tak instancyjnej jak i sądowej ograniczony jest wyłącznie do badania legalności decyzji o umorzeniu postępowania (por. wyrok WSA w Krakowie III SA/Kr 392/12, Lex nr 1274766). W sprawie nie zachodzi więc sytuacja, o której mowa w art. 106 § 3 ppsa. Wobec prawidłowej oceny decyzji rozgraniczeniowej przeprowadzonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i stanowiska skarżącego zawartego w skardze zauważyć należy, że zarzuty skargi nie mogły spowodować wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Na marginesie jedynie zauważyć należy, że zdarzenia faktyczne, które nastąpiły po wydaniu kwestionowanej decyzji nie mogą mieć znaczenia dla jej oceny pod kątem istnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa a linia brzegu i granica między nieruchomościami nie są pojęciami tożsamymi, co wynika z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U.2015.469 j.t.). Sam skarżący podaje nadto w skardze okoliczność, która wynika z protokołu granicznego - że na działce należącej do skarżącego nie było żadnych znaków ani śladów granicznych, co stwierdzone zostało w protokole granicznym. Chociaż organ rozpoznający sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji nie ocenia motywów, dla których strona z wnioskiem takim wystąpiła, ani kwestia ta nie podlega to kontroli sądu administracyjnego, to jednak nie bez znaczenia jest, że skarżącemu chodzi w istocie o "odzyskanie" terenu, który Sąd Rejonowy wyrokiem zapadłym w sprawie [...] nakazał wydać Województwu MZMiUW. Sąd ten oddalił także wniosek skarżącego o zasiedzenie w zakresie pokrywającym się z przedmiotem sprawy [...] (protokół rozprawy, oraz k. 63-65 akt adm.). Mając na uwadze taki stan sprawy Sąd na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.