III SA/Kr 878/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Tadeusz Wołek Sędziowie NSA Krystyna Kutzner (spr.) WSA Halina Jakubiec Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi E. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata A. K. - Kancelaria Adwokacka ul. [...] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności. Pismem z dnia 5 sierpnia 2008 r skarżąca E. L. zwróciła się do Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z żądaniem " umorzenia zaległości za wszystkie lata kalendarzowe i zwolnienie z opłat w przyszłości" za odbiór , transport i utylizację stałych odpadów komunalnych . W uzasadnieniu swego żądania skarżąca podniosła, że egzekucja prowadzona w stosunku do niej jest bezprawna, gdyż nie korzystała z usług Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej i nie zamierza korzystać w przyszłości. Minimalną ilość odpadów, posegregowaną, pozbywa się korzystając z kontenerów przy Straży Pożarnej znajdujących się w sąsiedztwie jej zamieszkania, natomiast złom sprzedaje w punkcie skupu złomu przy PKS. Z tytułu swej niepełnosprawności posiada I grupę inwalidzką , jest osobą schorowaną i cierpiącą , a z powodu chorób koszty jej utrzymania są większe niż człowieka zdrowego i pełnosprawnego. Do pisma skarżąca załączyła odcinki rent i kopie faktur za lekarstwa oświadczając , że jej miesięczne wydatki za lekarstwa wynoszą ok.1.000,00 zł i z powodu braku pieniędzy nie realizuje wszystkich recept. Burmistrz Miasta, w imieniu którego działał Dyrektor Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, na podstawie : - art. 6a i 6b Ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. Nr 132, poz. 622 ze zm.), - art. 18 ust. 2 pkt. 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t .j. z 2001 r. Dz. u. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), - Uchwały Nr [...] z dnia 25 listopada 2005 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta, - Uchwały Nr [...] z dnia 27 listopada 2003 r. w sprawie zasad przejęcia przez Radę Miasta obowiązków w zakresie odbioru, transportu i utylizacji stałych odpadów komunalnych oraz wprowadzenia powszechnej zryczałtowanej opłaty, zmienionej Uchwałą Nr [...] z dnia 26 listopada 2004 r., Uchwałą Nr [...] z dnia 28 stycznia 2005 r. i Uchwałą Nr [...] z dnia 25 listopada 2005 r., - Uchwały Rady Miasta Nr [...] z dnia 25 listopada 2005 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki opłaty bazowej za odbiór i utylizację stałych odpadów komunalnych z terenu miasta, - art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego – decyzją nr [...] z dnia [...] 2008 r odmówił skarżącej umorzenia zaległości z tytułu nie uiszczenia opłat za odbiór , transport i utylizację stałych odpadów komunalnych za lata 2006, 2007 i 2008 . W uzasadnieniu wydanej decyzji organ podniósł, że okoliczność nie korzystania z usług MZGKiM nie zwalnia z obowiązku uiszczania opłaty; skarżąca nie dostarczyła jakiegokolwiek dowodu na okoliczność, że usługi usuwania wytworzonych przez nią odpadów wykonuje inny podmiot. Zgodnie z § 4 ust. 6 Uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 27 listopada 2003 roku w sprawie zasad przyjęcia przez Radę Miasta obowiązków w zakresie odbioru, transportu i utylizacji stałych odpadów komunalnych oraz wprowadzenia powszechnej zryczałtowanej opłaty, umorzenie powstałej zaległości dopuszczalne jest w uzasadnionych przypadkach. Biorąc pod uwagę stosunek wysokości miesięcznej opłaty za odbiór, transport i utylizację stałych odpadów komunalnych wynoszącej od 1,90 zł w 2006 roku do 2,70 zł w roku bieżącym do wysokości miesięcznych dochodów gospodarstwa skarżącej, organ uznał, iż jest ona w stanie ponieść koszty z tego tytułu bez uszczerbku utrzymania dla siebie i rodziny. W decyzji zawarto pouczenie o treści " stosownie do art. 129 § 1 i 2 kpa od niniejszej decyzji służy prawo odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem MZGKiM w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji ". Zgodnie z potrzymanym pouczeniem skarżąca złożyła odwołanie zarzucając, że nie uwzględniono istotnych okoliczności jej sprawy związanych z wysokimi kosztami leczenia jej syna, który od 2,5 roku nie pracuje i dojeżdża do Warszawy w celu szukania pracy , a także , iż nie jest w stanie spłacić posiadanego zadłużenia, gdyż brakuje jej pieniędzy na zakup leków, jedzenia, opału, a także na dojazdy na rehabilitacje i remont zniszczonego domu i dziurawego dachu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 16 czerwca 2009 r stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia organ odwoławczy podniósł, że do opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości na podstawie art. 6a ww. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, w tym regulacji Działu III, normującego kwestie ulg w spłacie zobowiązań, w tym odroczeń i umorzeń należności. Organ odwoławczy wyjaśnił, że umarzanie należności jednostek samorządu terytorialnego zasadniczo może nastąpić bądź to w trybie Ordynacji podatkowej, bądź to w trybie ustalonym w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, wydanej na podstawie art. 43 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze. zm.), zgodnie z którym : "1. W przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym mogą być umarzane, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 3. 2. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. l, oraz wskaże organ lub osobę do tego uprawnioną. 3. Do przypadających jednostkom samorządu terytorialnego należności pieniężnych z tytułu realizacji zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, stosuje się przepisy art. 42, z tym że uprawnienia kierownika państwowej jednostki budżetowej przysługują zarządowi jednostki samorządu terytorialnego. ". Wskazując na powyższe przepisy Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło , że skoro z ww. ustawa o finansach publicznych zasady , sposób i tryb oraz organ uprawniony do umorzenia oraz odroczenia spłaty lub rozkładania jej na raty określa organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego , to w sprawie tych ulg nie ma zastosowania procedura ustalana przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Konsekwencją tych ustaleń jest stwierdzenie, że nie jest dopuszczalne odwołanie w rozpatrywanej sprawie. Odwołanie przysługuje, zgodnie z art.127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyłącznie od decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym , co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Błędne pouczenie o przysługującym prawie odwołania do organu wyższego stopnia nie stanowi źródła uprawnienia do jego skutecznego wniesienia . Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że umorzenie bądź odmowa umorzenia zaległości z tytułu opłat za odbiór, transport i utylizację stałych odpadów komunalnych, ustalonych w trybie art. 6a ww. ustawy, stanowi akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (tu: uprawnienie do umorzenia zaległości "w uzasadnionych przypadkach"), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (tu: § 4 ust. 6 ww. uchwały Rady Miasta). Prowadzi to do wniosku, że skierowane do organu żądanie umorzenia tej opłaty jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na powyższe postanowienie wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżąca zarzuciła przewlekłość prowadzonego postępowania, natomiast nie ustosunkowała się do treści zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło , że wobec braku zarzutów dotyczących zaskarżonego rozstrzygnięcia , podtrzymuje w całości swoje stanowisko zawarte w jego uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje : Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2002 r Nr 153, poz.1270) . Z kolei art.134 § 1 w/w ustawy stanowi, że sąd nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że Sąd ma prawo, a nawet obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa , a także wszystkie przepisy , które powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji , nawet , gdy dany zarzut nie został podniesiony ( wyrok WSA w Warszawie , z dnia 25.02.2004 r , syg.akt III S.A. 1456/02 , Lex nr 113588 ). W rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności należy podnieść, że decyzja Burmistrza Miasta z dnia [...] 2008 r nr [...] została wydana na skutek postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2008 r nr [...]. Na mocy tego postanowienia Burmistrz Miasta został zobowiązany do załatwienia wniosku skarżącej o umorzenie powstałych zaległości z tytułu zryczałtowanej opłaty za odbiór, transport i utylizację stałych odpadów komunalnych - "w formie prawem przewidzianej". Jednocześnie w uzasadnieniu tego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło , że zgodnie z 1 ust.1 uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 27 listopada 2003 r w sprawie zasad przejęcia przez Radę Miasta obowiązków w zakresie odbioru, transportu i utylizacji stałych odpadów komunalnych oraz wprowadzenia powszechnej zryczałtowanej opłaty - z dniem 1 stycznia 2004 r. Rada Miasta przejęła od właścicieli nieruchomości obowiązki w zakresie odbioru, transportu i utylizacji stałych odpadów komunalnych. Z kolei § 4 ust. 1 wymienionej wyżej uchwały Rady Miasta, upoważnił Dyrektora Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej do wydania decyzji administracyjnej w sprawie naliczania opłaty za odbiór i utylizację odpadów komunalnych. Dla gospodarstw domowych opłata naliczana jest w drodze decyzji administracyjnej na dany rok kalendarzowy. Wykonanie uchwały -w świetle § 5 omawianego aktu prawa miejscowego - zostało powierzone Burmistrzowi Miasta i Dyrektorowi Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. Z kolei zgodnie z § 4 ust.6 tej uchwały " można umorzyć powstałą zaległość w uzasadnionych przypadkach " . W ocenie Samorządowego kolegium Odwoławczego organem właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżącej o umorzenie zaległości w opłatach z tytułu odbioru, transportu i utylizacji stałych odpadów komunalnych jest Burmistrz Miasta i Dyrektor Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. W dalszej części postanowienia z dnia 14 lipca 2008 r Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że wskazane przepisy dopuszczają umorzenie zaległości w szczególnie uzasadnionych okolicznościach, zatem organ l instancji mając na uwadze art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ,które mają zastosowanie przy rozpatrywaniu wniosku strony, winien podjąć wszelkie niezbędne kroki do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i ustalić, czy w sprawie zachodzą przesłanki przewidziane w przepisie prawa miejscowego do umorzenia zaległości. Dodatkowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że sprawę należy załatwić w terminie określonym w art. 35 § 1 i § 3 oraz zgodnie z art. 36 §1-2 Kodeksu postępowania administracyjnego . W sprawie wniosku skarżącej o umorzenie przedmiotowej zaległości organ był bezczynny, ponieważ nie wezwał skarżącej do sprecyzowania żądania poprzez wskazanie za który rok kalendarzowy żąda umorzenia zaległości, nie przeprowadził postępowania dowodowego, mającego na celu ustalenie stanu faktycznego i nie zakończył postępowania "w sposób prawem przewidziany". W związku z zobowiązaniem Burmistrza Miasta Dyrektor Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej do określonych działań , pismem z dnia 1 sierpnia 2008 r skarżąca została wezwana do udzielenia określonych informacji oraz przedłożenia stosownych dokumentów – w trybie art. 77 § 1 Kodeksu postępowania Administracyjnego. Na wezwanie organu skarżąca udzieliła odpowiedzi pismem z dnia 05 sierpnia 2008 r , do którego dołączyła żądane dokumenty . W dniu [...] 2008 r Dyrektor Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, działający z upoważnienia Burmistrza Miasta, a zatem zgodnie z wyjaśnieniem i stwierdzeniem zawartym w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2008 r, organ właściwy w sprawie – wydał decyzję odmawiającą umorzenia przedmiotowej zaległości skarżącej. W podstawie prawnej wskazany jest wprost art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę wyjaśnienia zawarte w ww. postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2008 r oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji nie budzi wątpliwości okoliczność, że Burmistrz Miasta, stosując się do wskazówek zawartych w przedmiotowym postanowieniu rozstrzygnął wniosek skarżącej w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i wydał rozstrzygnięcie w formie przewidzianej w tych przepisach tj. w formie decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując odwołanie złożone przez skarżącą z dnia 8 grudnia 2008 r , diametralnie zmieniło swoje stanowisko w sprawie i stwierdziło niedopuszczalność złożonego odwołania uznając, że w sprawie nie wydano decyzji. Jeżeli w ocenie organu odwoławczego decyzja Burmistrza Miasta nr [...] z dnia [...] 2008 r została wydana bez podstawy prawnej, to konsekwencją takiej oceny powinno być wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uczyniło. Niezależnie od tego , zmiana stanowiska co do procedury załatwienia wniosku strony obligowała organ odwoławczy do wyjaśnienia tej okoliczności i wskazania , w jakiej formie należało rozstrzygnąć wniosek skarżącej . Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z dnia 16 czerwca 2009 r wynika, że umarzenie należności jednostek samorządu terytorialnego może nastąpić bądź w trybie przepisów Ordynacji podatkowej , bądź w trybie ustalonym w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego , wydanej na podstawie art. 43 ww. ustawy o finansach publicznych. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w sprawie z wniosku skarżącej dotyczącego umorzenia należności za odbiór, transport i utylizację odpadów komunalnych nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, dlatego w sprawie mogły mieć zastosowanie wyłącznie regulacje zawarte w odpowiedniej uchwale , a w konsekwencji nie mogły mieć zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło jednak , czy istnieje uchwała w sprawie umarzania wierzytelności jednostek organizacyjnych Miasta i w jakiej formie rozstrzyga się wnioski o umorzenie należności z tytułu odbioru, transportu i utylizacji odpadów komunalnych . Do ulg w sprawie należności za odbiór, transport i utylizację odpadów komunalnych nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej , co wynika z art. 6 ust. 11 ww. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, natomiast zastosowanie mają procedury określone w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Sąd nie podzielił stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że wniosek o umorzenie przedmiotowych należności nie jest rozstrzygany w drodze decyzji administracyjnej , a zatem odwołanie skarżącej było niedopuszczalne. W rozpatrywanej sprawie miała zastosowanie Uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia 31 marca 2006 r w sprawie szczegółowych zasad umarzania wierzytelności jednostek organizacyjnych Miasta z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa oraz udzielania innych ulg w spłacie tych należności, a także wskazania organów do tego uprawnionych ([...]2006.260.1836 ). Uchwała ta została wydana m.in. na podstawie art. 43 ww. ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r o finansach publicznych. § 3 pkt.1 tej Uchwały stanowi, że do udzielania ulg w spłacie wierzytelności uprawniony jest Burmistrz Miasta, jeżeli kwota wierzytelności nie przekracza kwoty 1.000,00 zł. Wniosek skarżącej dotyczył zaległości w kwocie 51,54 zł , a zatem w sprawie orzekał właściwy organ. Z kolei § 6 ust.1 pkt.1 Uchwały stanowi , że umorzenie wierzytelności , a także udzielenie ulg w ich spłacaniu , o których mowa w § 4 i w § 5 , następuje w odniesieniu do wierzytelności o charakterze administracyjnym w drodze decyzji administracyjnej. Przytoczony przepis nie pozostawia żadnej wątpliwości , że wniosek skarżącej został rozpatrzony zgodnie z obowiązującymi przepisami przez właściwy organ – Burmistrza Miasta oraz w przepisanej formie tj. w formie decyzji administracyjnej. W związku z powyższym należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 czerwca 2009 r zostało wydane z naruszeniem przepisów wyżej wskazanych, dlatego Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1a ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.