III SA/Kr 882/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner NSA Grażyna Danielec Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności za pobyt w Izbie Wytrzeźwień uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia 11 czerwca 2010 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), § 4 ust. 1 Uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania wierzytelności jednostek organizacyjnych Gminy z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa oraz udzielania innych ulg w spłacie tych należności, a także wskazania organów do tego uprawnionych (Dziennik Urzędowy Województwa z 2006 r. Nr 427, poz. 2713) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) - utrzymało w mocy decyzję organu i instancji. Organ I instancji - Prezydent Miasta - decyzją z dnia [...] 2010 r., znak: [...], orzekł o odmowie umorzenia należności za pobyt w izbie wytrzeźwień w dniu 31 października 2009 r., wynoszących 258,80 złotych (120 zł należność główna + 8,80 zł koszty upomnienia). Jako podstawę orzeczenia powołano art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) § 5 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania wierzytelności jednostek organizacyjnych Gminy z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja Podatkowa oraz udzielania innych ulg w spłacie tych należności, a także wskazania organów do tego uprawnionych (Dz. Urzędowy Województwa z 2006 r. Nr 427, poz. 2713), wraz ze zmianami wynikającymi z Uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 1 lipca 2009 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania wierzytelności jednostek organizacyjnych Gminy z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa oraz udzielania innych ulg w spłacie tych należności, a także wskazania organów do tego uprawnionych (Dz. Urzędowy Województwa z 2009 r. Nr 522, poz. 3897), art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że jak ustalono w toku postępowania wyjaśniającego, J. G. pobiera emeryturę podlegającą zajęciu w świetle przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - na podstawie art. 42 ust. 5 a ustawy z dnia 26 października 1982 r., o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W związku z powyższym nie zostały spełnione przesłanki określone § 4 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania wierzytelności jednostek organizacyjnych Gminy z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja Podatkowa oraz udzielania innych ulg w spłacie tych należności, a także wskazania organów do tego uprawnionych (Dz. Urzędowy Województwa z 2006 r. Nr 427, poz. 2713), wraz ze zmianami wynikającymi z Uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 1 lipca 2009 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania wierzytelności jednostek organizacyjnych Gminy z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa oraz udzielania innych ulg w spłacie tych należności, a także wskazania organów do tego uprawnionych (Dz. Urzędowy Województwa z 2009 r. Nr 522, poz. 3897). Organ wskazał, że J. G. może zwrócić się z wnioskiem o rozłożenie na raty należność za pobyt w izbie wytrzeźwień. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. G. podnosząc, że otrzymywana emerytura w kwocie 900 złotych nie wystarcza na zaspokojenie jego potrzeb, gdyż jest osobą starszą (ma 72 lata) i schorowaną. Zaznaczył, że nie jest uzależniony od alkoholu, papierosów ani innych używek. Jest bezdomny, nocuje u znajomych, na klatkach schodowych i na dworcach. Większość otrzymywanej emerytury przeznacza na leki i lekarzy. Podkreślił, że nigdy nie był karany za żadne przestępstwo ani wykroczenie. Nigdy też nie przebywał w izbie wytrzeźwień. Do odwołania załączył dokumentację chorobową. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działające jako organ odwoławczy wskazało, że w § 4 ust. 1 Uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 5 lipca 2006 r. (Dz. Urzędowy Województwa z 2006 r. Nr 427, poz. 2713) określone zostały sytuacje, w których wierzytelność może zostać umorzona w całości lub w części. W rozpatrywanej sprawie żadna z wymienionych w w/w przepisie uchwały okoliczności nie zachodzi. Jak bowiem ustalił organ I instancji J. G. pobiera emeryturę, która podlega zajęciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie jest, zatem zgodne z obowiązującymi przepisami. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył J. G. Podniósł, że w dniu, w którym został zabrany na izbę wytrzeźwień przyjechał do A na grób matki. Ponieważ było zimno, a miał temperaturę 38 stopni, wypił z herbatą "Amol". Był tak chory, że nie wiedział, że patrol zabiera go na izbę wytrzeźwień. Podniósł, że nie pije wódki, piwa, wina z uwagi na poważne schorzenia żołądka. Ma 72 lata i jest bezdomnym emerytem. Skarżący wymienił w skardze listę chorób, na które cierpi oraz dołączył wyniki swoich badań lekarskich. Podkreślił, że wydaje na lekarstwa ponad 300 złotych miesięcznie. Zmuszony jest chodzić na prywatne wizyty do lekarzy specjalistów, gdyż na wizyty u lekarzy, które mogą zostać zrefundowane, wyznaczane są odległe terminy. Często brakuje mu na chleb i musi żebrać. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity, Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 z późna. zm.) za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień lub jednostce Policji pobiera się opłaty. Stosownie natomiast do ust. 6 art. 42 cytowanej ustawy maksymalną wysokość opłaty związanej z pobytem osoby przyjętej do izby, placówki lub jednostki Policji określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U z 2004 r. Nr 20, poz. 192). Według § 29 tego rozporządzenia maksymalna opłata związana z pobytem osoby między innymi w izbie wytrzeźwień, wynosi 250 zł. Szczegółowe zasady umarzania wierzytelności jednostek organizacyjnych Gminy, z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa – określała, uchwała Nr [...] Rady Miasta z 5 lipca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania wierzytelności jednostek organizacyjnych Gminy z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się Ustawy Ordynacja podatkowa oraz udzielania innych ulg w spłacie tych należności, a także wskazania organów do tego uprawnionych (Dz. Urzędowy Województwa Nr 427, poz. 2713), zmieniona uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 1 lipca 2009 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania wierzytelności jednostek organizacyjnych Gminy z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa oraz udzielania innych ulg w spłacie tych należności, a także wskazania organów do tego uprawnionych (Dz. Urzędowy Województwa z 2009 r. Nr 522, poz. 3897). W świetle § 4 ust. 1 wskazanej uchwały wierzytelność, a taką jest niewątpliwie opłata z tytułu pobytu w izbie wytrzeźwień, może zostać umorzona w całości lub w części, jeżeli ustalone w toku postępowania wyjaśniającego okoliczności wykażą, że: 1) dłużnik znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, a umorzenie dotyczy wyłącznie odsetek od należności głównej, 2) wierzytelność nie została zaspokojona w toku zakończonego postępowania likwidacyjnego lub upadłościowego, lub sąd odrzucił wniosek o ogłoszenie upadłości w związku z brakiem środków wystarczających na pokrycie kosztów postępowania upadłościowego, 3) nie można ustalić dłużnika, dłużnik zmarł lub został wykreślony z właściwego rejestru osób prawnych nie pozostawiając żadnego majątku lub w przypadku osób fizycznych pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, i nie można ustalić jego następców prawnych, 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu mającym na celu przymusowe zaspokojenie wierzytelności nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów postępowania, 5) wszczęcie egzekucji okazało się niemożliwe albo byłoby bezcelowe wobec stwierdzenia, że kwota uzyskana z egzekucji nie pokrywałaby kosztów egzekucyjnych, 6) egzekucja okazała się bezskuteczna. Użyte w treści § 4 ust. 1 wskazanej uchwały wyrażenie "może zostać umorzona" wskazuje, że w tym zakresie organ administracji publicznej działa w ramach tzw. uznania administracyjnego, które stwarza mu prawne możliwości wyboru podjęcia dwóch z pośród przewidzianych przez przepisy rozstrzygnięć – pozytywnego bądź negatywnego. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności, lecz doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie przez ustawodawcę ram w konkretnej kategorii spraw, a także postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 k.p.a. Wobec tego rzeczą organu, rozpatrującego wniosek skarżącego o umorzenie opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień, było wykazanie, a więc przedstawienie w sposób przekonywujący, okoliczności świadczących o tym, że żadna z przesłanek, o których mowa w § 4 ust. 1 wskazanej uchwały Rady Miasta nie zachodzi. W ocenie Sądu bezsprzecznie nie jest wykazaniem jedynie ogólnikowe stwierdzenie, że żadna z przesłanek z § 4 uchwały nie zachodzi wobec ustalenia, że skarżący utrzymuje się z emerytury, która została zajęta na poczet postępowania egzekucyjnego. Skoro z treści § 4 ust. 1 wskazanej uchwały wynika, że jeżeli ustalone w toku postępowania wyjaśniającego okoliczności wykażą, że np. zachodzi uzasadnione przypuszczenie, iż w postępowaniu mającym na celu przymusowe zaspokojenie wierzytelności nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów postępowania (pkt 4 ust. 1 § 4 uchwały), czy wszczęcie egzekucji okazało się niemożliwe albo byłoby bezcelowe wobec stwierdzenia, że kwota uzyskana z egzekucji nie pokrywałaby kosztów egzekucji (pkt 5 ust. 1 § 4 uchwały), to obowiązkiem organów było ustalenie w postępowaniu wyjaśniającym, które poprzedzać musi wydanie w tej sprawie decyzji (ust. 6 § 4 uchwały), jaki jest koszt postępowania, koszt egzekucji należności z tytułu opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień i wykazanie, że nie jest możliwe uzyskanie kwoty wyższej od kosztów postępowania, czy też, że kwota uzyskana z egzekucji tych należności nie pokrywałaby kosztów egzekucji. Ograniczenie się, zatem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jedynie do przepisania treści § 4 ust. 1 uchwały i stwierdzenie, że żadna ze wskazanych tam przesłanek nie zachodzi, a w przypadku organu I instancji tylko do stwierdzenia braku przesłanek z § 4 ust. 1 uchwały, nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a., a decyzje uznaniowe, wydane w niniejszej sprawie, zawierające tego rodzaju uzasadnienie, wymykają się spod kontroli sądu administracyjnego, który w ramach swoich uprawnień, zwłaszcza w tego rodzaju sprawach rozstrzyganych decyzją uznaniową, bada zgodność dokonanych przez organ administracji ustaleń ze wskazanymi w przepisach kryteriami i ich zastosowanie w sprawie. Braki w wymienionych dziedzinach nie pozwalają, bowiem na ocenę, czy przepisy, będące podstawą rozstrzygania, zostały prawidłowo zastosowane. Wobec tego organy orzekające w tej sprawie naruszyły przepisy postępowania – artykuły 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. – w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak sentencji wyroku.