III SA/Kr 885/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Janusz Kasprzycki Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 16 maja 2016 r. nr [....] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego skargę oddala Starosta postanowieniem z dnia [...] 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 61 a § 1 i 2 K.p.a. po rozpoznaniu wniosku J. D. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dokonania zmiany danych ewidencyjnych co do właściciela działki ewidencyjnej nr [...] położonej w L obręb ewidencyjny nr [...], a w pozostałej części wniosku w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] postanowił przeprowadzić odrębne postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu organ wskazał, że J. D. wystąpił do organu o ujawnienie jego osoby jako właściciela działki ewidencyjnej nr [...] położonej w mieście L, obręb ewidencyjny nr [...]. Organ stwierdził, że z aktualnych zapisów w bazie danych ewidencji gruntów i budynków wynika, że właścicielem działki ewidencyjnej nr [...] jest Miasto L. W związku z powyższym dokonano sprawdzenia zapisów w księgach wieczystych, które potwierdziło taki stan rzeczy. Z zapisów w księgach wieczystych jednoznacznie wynika, że właścicielem powyższej działki ewidencyjnej wpisanej w KW N [...] jest Miasto L na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody z dnia 27 stycznia 2000 r. Organ uznał, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu gdyż działka nie stanowi jego własności dlatego też w myśl art. 61 a K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w zakresie zmiany właściciela działki ewidencyjnej nr [...]. Odnosząc się do pozostałej części wniosków tj. kwestii wykreślenia w jednostce rejestrowej nr 2 z rubryki podmiotu gospodarującego zasobem nieruchomości: Miejskiego Zakładu [...] Sp. z o.o. co do działki ewidencyjnej nr [...] położonej w mieście L, obręb ewidencyjny nr [...] gdzie jako właściciel wykazany jest J. D. organ postanawiał przeprowadzić odrębne postępowanie administracyjne. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł J. D. podnosząc, że pracownicy organu nie dopełnili swoich obowiązków służbowych polegających na zwrocie gruntu. Zdaniem strony "ustawa wywłaszczeniowa nakazuje zwrot gruntu do pierwotnego właściciela, bez względu na to, czy grunt był zrabowany przez założenie nowej księgi wieczystej, czy też nie". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 16 maja 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 61 a K.p.a. przesłanki odmowy wszczęcia postępowania powinny być oczywiste już w świetle analizy samego podania. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, a w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Zgodnie zaś z przepisem art. 28 K.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem o tym czy dany podmiot jest stroną postępowania, decyduje interes prawny, który musi być wywiedziony z konkretnego przepisu prawa materialnego. W celu weryfikacji prawidłowości zapadłego rozstrzygnięcia, niezbędne jest więc odniesienie się do przepisów prawa materialnego, normujących prowadzenie ewidencji gruntów i budynków, oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych w oparciu o które można ustalić krąg podmiotów, posiadających interes prawny do bycia stroną postępowania aktualizacyjnego. Przepisami tymi są ustawa z 17 maja 1989 r., Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. Organ uznał, że w kwestii ustalenia legitymacji procesowej strony, kluczowymi przepisami będą przepisy art. 20 ust. 2 pkt 1 a i 1 b ustawy oraz § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Wskazane przepisy ustawy stanowią, iż w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właścicieli nieruchomości a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości (art. 20 ust. 2 pkt la). Natomiast w odniesieniu do gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli, informacje gromadzone w ewidencji obejmują dane osób lub innych podmiotów, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania (art. 20 ust. 2 pkt 1 b). Z kolei § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia daje podstawę do ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków danych dotyczących: użytkowników wieczystych gruntów, jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, państwowych osób prawnych którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, użytkowników gruntów państwowych i samorządowych, dzierżawców gruntów zgłaszanych do ewidencji w związku z przepisami art. 28 ust. 4 pkt 1, art. 38 pkt 1 oraz art. 117 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników lub z przepisami wydanymi na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji Gwarancji Rolnej. Wzajemna relacja powołanych wyżej przepisów wskazuje, iż interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu aktualizacyjnym, (a co za tym idzie do jego wszczynania) będą posiadały podmioty ujawnione w ewidencji gruntów i budynków oraz podmioty które wykażą, iż w stosunku do nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania, przysługują im określone prawa podlegające ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków. Natomiast w przypadku braku księgi wieczystej, zbioru dokumentów lub innych dokumentów, również podmiotom które wykażą, iż władają gruntem będącym przedmiotem postępowania, na zasadzie samoistnego posiadania. W niniejszej sprawie wnioskodawca nie wykazał istnienia po swojej stronie interesu prawnego do wszczęcia postępowania aktualizacyjnego. Jak wynika z akt rozpatrywanej sprawy, J. D. nie jest właścicielem oraz nie legitymuje się innym tytułem prawnym do działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...] L. W ewidencji gruntów i budynków w jednostce rejestrowej [...] a także w księdze wieczystej [...] w stosunku do powyższej działki ewidencyjnej, jako współwłaściciel ujawniona jest bowiem Gmina Miasto L. W świetle powyższych uwag dokonaną przez Starostę L odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek J. D. w zakresie aktualizacji danych ewidencyjnych dotyczących działki ewidencyjnej nr nr [...] obr. [...] L należy uznać za zasadną. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. D. podnosząc, że wywłaszczenie odbyło się nielegalne. Ponadto skarżący wyraził niezadowolenie ze sposobu załatwienia jego sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014, poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.- zwanej dalej: P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie. Zważyć bowiem w tym miejscu należy, że w myśl art. 61 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, co do zasady zaś datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Od zasady tej K.p.a. przewiduje jednak wyjątki. Stosownie bowiem do art. 61a § 1 gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 K.p.a. wynikają zatem dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tożsamej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie, sprawa ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, bądź też brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W niniejszej sprawie skarżący wniósł do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków podanie z żądaniem aktualizacji rejestru gruntów w odniesieniu do działki nr [...] położonej w L obręb ewidencyjny [...]. Stosownie do art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015r. poz. 520 ze zm.), zwanej dalej ustawą, ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter przedmiotowy lub podmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Informacje podmiotowe dotyczą natomiast wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – także innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu lub gospodarowaniu znajdują się nieruchomości. W przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli w ewidencji wykazuje się osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania (ust. 2 pkt 1 lit. a i b). Powyższe informacje zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z bazy danych oraz zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych, zgodnie z art. 24 ust. 1 powoływanej wyżej ustawy. 43 . 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z kolei z mocy art. 20 ust. 2b tej ustawy aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców; 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach. Postępowanie ewidencyjne w celu zmiany (aktualizacji) danych ewidencyjnych może być zatem wszczęte na wniosek, ale tylko oznaczonego kręgu osób. Legitymację do złożenia wniosku o aktualizację danych ewidencyjnych posiadają właściciele nieruchomości, a osoby władające gruntami na zasadach samoistnego posiadania jedynie w odniesieniu do gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli. Ponadto zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015r. poz. 542 ze zm.) w ewidencji oprócz danych, o których mowa w § 10, wykazuje się także: 1) dane dotyczące: a) użytkowników wieczystych gruntów, b) jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, c) państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, d) organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, e) użytkowników gruntów państwowych i samorządowych. Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy stwierdzić, że organy zasadnie stwierdziły, że skarżący nie jest żadną z osób wymienionych w powołanych wyżej przepisach. Jak wynika z księgi wieczystej nr [...] właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w L jest Gmina Miasto L. Taka treść danych zawartych w dziale II księgi wieczystej, w powiązaniu z powołanymi wyżej przepisami ustawy i rozporządzenia oznacza, że skarżący nie posiada interesu prawnego legitymującego do złożenia wniosku o aktualizację ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr [...]. Zawarta w przepisie art. 28 K.p.a. ustawowa definicja strony stanowi, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem interes prawny lub obowiązek, którego dotyczy postępowanie administracyjne muszą mieć umocowanie w przepisach prawa materialnego o charakterze administracyjno - prawnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. oznacza istnienie obiektywnej, rzeczywistej potrzeby ochrony prawnej, opartej na konkretnym przepisie prawa materialnego i dającej się zaspokoić przez wydanie decyzji czy innego aktu w postępowaniu administracyjnym. Nie kreuje interesu prawnego, a zatem nie czyni stroną w rozumieniu tego przepisu, samo już tylko subiektywne przekonanie danej osoby, że ma interes prawny, jeżeli nie jest to przekonanie oparte na obowiązującym przepisie prawa materialnego. Interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu ewidencyjnym, musi przekładać się na wynikającą z przepisów prawa materialnego - ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisów wydanych na jej podstawie, możność (uprawnienie) wpływania na treść danych podlegających wpisowi do ewidencji gruntów i budynków (por. uzasadnienie wyroku NSA OZ w Krakowie z dnia 15.02.2005r.sygn.akt. II SA/Kr 3006/02 - niepublikowany). W sprawie niniejszej skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania administracyjnego. Jak już wskazano na wstępie, nie jest żadną z osób wymienionych w powołanych wyżej przepisach ustawy i rozporządzenia uprawnionych do złożenia wniosku o aktualizację danych ewidencyjnych. Reasumując powyższe, w rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż wniosek został złożony przez osobę niebędącą stroną. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.