III SA/Kr 889/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2024 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 marca 2024 r., znak SKO.ŚR/4111/205/2024 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego K. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zaskarżoną do Sądu decyzją z 12.03.2024 r. (znak: SKO.ŚR/4111/205/2024), po rozpatrzeniu odwołania K. K. (dalej jako: "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 8.01.2024 r. (nr 04.8252.556.2023-1/24) w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: 1. W dniu 14.09.2023 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, H. K. Osoba ta legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie z 20.07.2023 r. przyznającym jej znaczny stopień niepełnosprawności do 31.07.2026 r. (symbol niepełnosprawności oznaczony został symbolem 05-R tj. "choroby układu ruchu"). Z orzeczenia tego wynika, że niepełnosprawność matki skarżącego istnieje od 41. roku życia, a ustalony stopień - od 20.07.2023 r. 2. Po przeprowadzeniu 22.09.2023 r. wywiadu środowiskowego, decyzją z 8.01.2024 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Przywołując art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej "ustawa") podał, że negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest powstanie niepełnosprawności u jego matki od 20.07.2023 r. 3. W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy poprzez brak uwzględnienia, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. (sygn. K 38/13) doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. 4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 12.03.2024 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa. Organ II instancji, choć stwierdził wadliwość decyzji objętej odwołaniem w zakresie, w którym powołana została podstawa prawna tego rozstrzygnięcia (art. 17 ust. 1b ustawy) - to jednak uznał, że decyzja ta jest prawidłowa. W ocenie SKO w Krakowie zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką nie wymaga całodobowej jego dyspozycyjności i nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Kolegium Odwoławcze wskazało na ustalenia przeprowadzonego w sprawie (22.09.2023 r.) wywiadu środowiskowego. Z dokumentu sporządzonego z tej czynności wynika, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z niepełnosprawną w znacznym stopniu matką oraz z ojcem. Zaznaczyło SKO, że ojciec skarżącego również jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym – w aktach znajduje się orzeczenie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Krakowie z 9.08.2023 r., przyznające tej osobie, na stałe, znaczny stopień niepełnosprawności. Organ zaznaczył, iż z uwagi na powyższe, w sprawie nie występowała negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy, uniemożliwiająca przyznanie skarżącemu świadczenia. Odnośnie natomiast zakresu sprawowanej opieki Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że z ustaleń wywiadu wynika, iż matka skarżącego, z uwagi na stan zdrowia bardzo słabo się porusza po mieszkaniu i czyni to przy pomocy balkonika. Pozostaje w stałym leczeniu specjalistycznym, przyjmuje leki. Nie radzi sobie z zabezpieczeniem podstawowych potrzeb. Nie jest w stanie sama się ubrać, umyć, z uwagi na zawroty głowy nie wychodzi samodzielnie z domu. Ponadto, nie wykonuje ona żadnych czynności gospodarczych w mieszkaniu, które zajmuje. Z kolei skarżący, jako opiekun, zabezpiecza wszystkie podstawowe potrzeby matki. Kolegium Odwoławcze przywołało oświadczenie skarżącego z 22.09.2023 r., gdzie wskazał on, iż jego matka, z uwagi na stan zdrowia wymaga pomocy w czynnościach higienicznych (kąpiel, mycie), w ubieraniu, a ponadto skarżący podawał, że załatwia wszystkie potrzebne sprawy gospodarcze (zakupy, gotowanie, pranie, sprzątanie), towarzyszy matce w wizytach lekarskich oraz załatwia sprawy urzędowe. Do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dołączono spis czynności opiekuńczych, z którego wynika, że skarżący robi matce poranną toaletę, pomaga w ubraniu się, mierzy ciśnienie, przygotowuje i podaje śniadanie, leki, następnie sprząta mieszkanie, zmywa naczynia po śniadaniu, podaje napoje oraz posiłki. Ponadto robi zakupy, wstawia i wywiesza pranie, przygotowuje, zmywa naczynia. Jeżeli jest sprzyjająca pogoda, wychodzi z mamą na spacer. Skarżący przygotowuje kąpiel, pomaga w umyciu się, jak też pomaga przebrać się do snu, pomaga w założeniu pieluchomajtek na noc. Wśród innych czynności wskazano zawożenie do lekarza oraz wykupywanie wystawionych recept. Po przedstawieniu tych czynności Kolegium stwierdziło, że niektóre z nich związane są z opieką nad niepełnosprawną matką (pomoc w myciu, kąpieli), niemniej jednak pozostałe, to czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, zwłaszcza, że skarżący mieszka z rodzicami. Podkreślało SKO, że przygotowanie posiłków i ich podawanie, sprzątanie, umawianie wizyt lekarskich, czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności, gdyż są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Akcentowało Kolegium, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż obowiązek opieki wynika z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica. W ocenie SKO, w przedmiotowej sprawie zakres opieki świadczonej przez skarżącego na rzecz matki stanowi pomoc dziecka względem schorowanego rodzica. Wiele z wykonywanych czynności ma charakter uniwersalny i nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności. 5. W skardze do sądu administracyjnego na opisaną decyzję Kolegium Odwoławczego skarżący zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że stan zdrowia jego matki oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji przez niego z zatrudnienia. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji wydanych przez organy obydwu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. 6. W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie żądało jej oddalenia, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądowoaadministracyjna kontrola zaskarżonych decyzji wykazała, iż akty te naruszają prawo w stopniu nakazującym pozbawienie ich mocy wiążącej. Na wstępie należy podkreślić, że SKO w Krakowie w wydanej w tej sprawie decyzji trafnie zweryfikowało błędny pogląd organu I instancji przyjmujący, jako przeszkodę do przyznania skarżącej żądanego świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności u osoby, nad którą jest sprawowana opieka, po 25. roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych; Dz. U. 2023 r., poz. 390; dalej u.ś.r.). Kolegium Odwoławcze wskazując bowiem na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. (sygn. akt K 38/13) prawidłowo wywiodło, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, co skutkować winno aktualnie tym, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji był art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w brzmieniu sprzed nowelizacji tego przepisu dokonanej ustawą z 7.07.20232 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. 2023 r., poz. 1429). Wskazany przepis stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje także innym – niż wymienione w poprzednich punktach tego ustępu – osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego należy zatem wykazać, że osoba ubiegająca się o to świadczenie, nie tylko należy do kręgu osób w nim wskazanych, ale także - stale i osobiście opiekuje się bliską (tj. objętą ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym) osobą niepełnosprawną. Fundamentalną jest tu natomiast kwestia, czy taka opieka stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a tym samym, czy w istocie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną opieką. Innymi słowy, zaniechanie aktywności zawodowej opiekuna musi nastąpić w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Podkreślić bowiem należy, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam tylko fakt opieki nad niepełnosprawnym, lecz za rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia przez opiekuna (lub jego rezygnację z zatrudnienia) – wynikający właśnie z konieczności sprawowania tej opieki. Jak przy tym wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20). Jak zasadnie wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 7.10.2011 r. (sygn. I SA/Wa 1265/11), wymóg opieki nad osobą niepełnosprawną związany jest z całkowitą zależnością tej osoby od otoczenia. Trafnie też zauważył NSA w wyroku z 12.10.2021 r. (sygn. akt I OSK 493/21), że o tym, czy istnieje związek przyczynowy w rozumieniu wyżej wskazanym, decydować winien zakres wymaganych czynności opiekuńczych i konieczny na to czas wykluczający - zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego - aktywność zarobkową i zawodową opiekuna. Z zaskarżonej decyzji SKO wynika, że przesłanką odmowy przyznania skarżącemu oczekiwanego świadczenia było to, iż - aby opiekować się niepełnosprawną w znacznym stopniu matką - nie zachodziła w jego przypadku koniczność rezygnacji z pracy, gdyż większość realizowanych względem niepełnosprawnej czynności stanowią tzw. zwykłe czynności dnia codziennego. W ocenie Sądu, kontrolowane rozstrzygnięcie Kolegium Odwoławczego i motywy mu towarzyszące, nie zostało wywiedzione w oparciu o wnikliwe rozważenie wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności. Po pierwsze, SKO w Krakowie prezentując wskazane wyżej stanowisko przemawiające za kierunkiem rozstrzygnięcia sprawy - nie odniosło przyjmowanego charakteru czynności opiekuńczych do wynikającego z akt stanu zdrowia osoby podlegającej opiece. Podkreślić zaś należy, że to właśnie stan zdrowia niepełnosprawnego wyznacza zakres i specyfikę koniecznych czynności opiekuńczych, które następnie podlegają ocenie przy ustaleniu istnienia związku przyczynowo-skutkowego (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Dostrzec przy tym trzeba, że zaprezentowane przez SKO treści wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 22.09.2023 r. naprowadzają na stan zdrowia podlegającej opiece matki skarżącego. Z ustaleń tych wynika, że matka skarżącego "ma bardzo dużą trudność w samoobsłudze z uwagi na schorzenia stawów (choruje na polimialgię reumatyczną). Osoba ta bardzo cierpi z powodu bólu, przyjmuje też leki w związku z obniżonym nastrojem, płaczliwością, pozostając w stałym specjalistycznym leczeniu". Nadto, pracownik socjalny zapisał w wywiadzie środowiskowym, że niepełnosprawna "bardzo słabo porusza się po mieszkaniu, korzysta z balkonika, nie jest w stanie samodzielnie wykonać higieny osobistej, jak też nie może sama się ubrać i nie radzi sobie z zabezpieczeniem podstawowych potrzeb życiowych". Ujętych w dokumencie wywiadu środowiskowego spostrzeżeń pracownika socjalnego, co do stopnia samodzielności niepełnosprawnej, organ odwoławczy nie zakwestionował i uczynił je elementem podstawy faktycznej wydanej decyzji. Z przedstawionego zaś wyżej opisu uwarunkowań zdrowotnych matki skarżącego wyłania się obraz osoby, której stopień niedołęstwa w codziennym funkcjonowaniu jest tego rodzaju, że eliminuje możliwość osobistej (samodzielnej) realizacji szeregu elementarnych czynności życiowych. Skoro zatem organ odwoławczy jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia przyjął m.in. ustalenie, że "matka skarżącego nie radzi sobie z zabezpieczeniem podstawowych potrzeb życiowych", albowiem sama nie jest w stanie się ubrać, umyć, przygotować pożywienia i leków, jak też cokolwiek zrobić w gospodarstwie domowym (s. 5 decyzji), a nadto ma objawy depresji - to jako nielogiczny potraktować należy wniosek, że opieka nad taką osobą obejmować może zasadniczo trywialne czynności dnia codziennego. Inaczej mówiąc, przy uwzględnieniu przyjętych przez organ odwoławczy, a wskazanych wyżej uwarunkowań zdrowotnych niepełnosprawnej, jak też mając na uwadze to, że osoba ta "słabo porusza się po mieszkaniu" (symbol niepełnosprawności 05-R), ma zawroty głowy (k. 3 wywiadu środowiskowego), jest pamersowana (k. 12 a.a.) - nie sposób było podzielić stanowiska organu co do niewielkiego zakresu czynności opiekuńczych potrzebnego takiej osobie. W tym więc zakresie stanowisko Kolegium Odwoławczego narusza art. 77 par. 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Po drugie dostrzec trzeba, iż w toku wywiadu środowiskowego pracownik socjalny ustalił, że skarżący mieszka zarówno z niepełnosprawną w znacznym stopniu matką, jak też z ojcem legitymującym się także orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uwarunkowania niepełnosprawności ojca skarżącego określone są symbolem 10–N (tj. choroby neurologiczne). W toku postępowania skarżący akcentował (k. 33), że stan zdrowia jego ojca wyklucza samodzielne jego funkcjonowanie, albowiem wymaga wszelkiej pomocy w codziennym życiu z uwagi na specyfikę stwierdzonej u niej choroby (Alzheimer i Parkinson). Skarżący akcentował także, iż – w to istocie ciężki stan zdrowia obojga rodziców i związane z tym obciążające go uwarunkowania opiekuńcze, uniemożliwiają mu podjęcie pracy. Te ustalenia znalazły potwierdzenie i odzwierciedlenie w wywiadzie środowiskowym (k. 38), gdzie poza w.w. chorobami ojca skarżącego, wskazano także na epilepsje. Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że niesporne są te ustalenia organów administracji poczynione w sprawie, które wskazują, że skarżący sprawuje opiekę nad dwojgiem niepełnosprawnych w znacznym stopniu rodziców, przy czym 88-letni ojciec skarżącego obarczony jest wskazanymi wyżej chorobami o podłożu neurologicznym. W ocenie Sądu, dokonywane w sprawie oceny co do występowania związku przyczynowo-skutkowego w rozumieniu wcześniej zaprezentowanym, winny obejmować ogół faktycznych uwarunkowań i okoliczności tej sprawy, w tym także i akcentowany wyżej fakt zapewniania przez skarżącego opieki także drugiemu rodzicowi, także niepełnosprawnemu w znacznym stopniu. Pominięcie przy ocenie występowania związku przyczynowo-skutkowego faktu sprawowania przez skarżącego opieki nie tylko nad niepełnosprawną matką, ale też nad chorym na Alzheimera, Parkinsona i epilepsję ojcem - nie było usprawiedliwione, albowiem doprowadziło do braku uwzględnienia ogółu okoliczności rzutujących na faktyczną skalę zaangażowania opiekuńczego skarżącego, co świadczy o naruszeniu art. 7 i art. 77 par. 1 k.p.a. To zaś doprowadziło do zaniechania oceny koniecznego czasu jaki poświęca skarżący na czynności opiekuńcze względem rodziców i relacji tego zaangażowania do faktycznej możliwości realizowania aktywności zawodowej (por. wyrok NSA z 12.10.2021 r., sygn. akt I OSK 493/21). W ocenie Sądu, możliwość miarodajnego wypowiedzenia się organu w kwestii występowania w przypadku skarżącego związku przyczynowo-skutkowego w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. winna uwzględniać pełną skalę opieki realizowanej przez skarżącego względem obojga niepełnosprawnych w znacznym stopniu rodziców, z którymi mieszka i którymi się zajmuje realizując obowiązek alimentacyjny. SKO w Krakowie zaniechało oceny sygnalizowanej wyżej kwestii, a organ I instancji, przywołując niekonstytucyjną podstawę prawną rozstrzygnięcia (art. 17 ust. 1b u.ś.r.) – w istocie uchylił się od powinności merytorycznego rozpatrzenia tej sprawy. Z uwagi na stwierdzone uchybienia, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Podstawą prawą rozstrzygnięcia stanowił art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935; dalej p.p.s.a.). W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien zająć stanowisko względem sygnalizowanych wyżej kwestii i wypowiedzieć się, co do tego, czy przy realizowanym przez skarżącego zakresie czynności opiekuńczych istnieje efektywna możliwość podjęcia przez niego aktywności zawodowej, bez uszczerbku dla osób podlegających jego opiece. Jeżeli organ uzna, że ocena powyższego zagadnienia wymaga uzupełnienia materiału dowodowego – winien ponowić przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, tudzież rozważyć ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia w oparciu o inne jeszcze dowodów mogące być przydatne dla ustalenia kluczowych okoliczności tej sprawy. O kosztach (pkt 2 sentencji) orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 par. 2 p.p.s.a. Stosownie do tych przepisów, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, co obejmuje także wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika reprezentującego skarżącego. Wysokość tego wynagrodzenia ustalona została w oparciu o par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2023 r., poz. 1964).