III SA/Kr 892/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. W. na uchwałę Rady Miasta z dnia 24 października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy postanawia I. skargę odrzucić, II. przyznać od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego A. S. Kancelaria Radcy Prawnego ul. [...] w K. kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. postanowienia WSA w Krakowie z dnia 22 lutego 2011r. W dniu 24 października 2007r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy (Dz. Urz. Woj. z 2007r. Nr 850, poz. 5589 z późn. zm.). Została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r. nr 31, poz. 266 z późn. zm.). Pismem z dnia 12 lipca 2010r. A. W. wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta. Skarżący wyjaśnił, iż skargę składa w związku z pismem Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta z dnia 7 czerwca 2010r., w którym odmówiono skierowania go do zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego, mimo że jest osobą, która ze względów społecznych (bezdomność) nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić własnych potrzeb mieszkaniowych. Zdaniem skarżącego, przepisy zaskarżonej uchwały, na podstawie której Gmina prowadzi politykę mieszkaniową, a także kwalifikuje osoby do zawarcia umowy najmu, dyskryminuje osoby takie jak on. Skarżący stwierdził, iż jako powód odmowy zawarcia z nim umowy najmu wskazano fakt, iż jest zameldowany na pobyt czasowy w mieszkaniu przy ul. C w A. Jednak jego zdaniem, nie oznacza to, że ma tytuł prawny do lokalu. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił, iż jest wadliwa, gdyż dopuszcza dowolność w interpretowaniu sytuacji osoby ubiegającej się o lokal komunalny. Skarżący uważa, iż jest osobą o niezaspokojonych potrzebach mieszkaniowych i jako taka osoba może ubiegać się o pomoc Gminy, a Gmina winna mu takiej pomocy udzielić. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Rada Miasta podniosła, iż skarżący nie poprzedził jej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z tym, zgodnie z art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, niewyczerpanie rzeczonego środka zaskarżenia czyni skargę niedopuszczalną i powinno skutkować jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadniając z kolei wniosek o oddalenie skargi Rada Miasta podniosła, iż zarzuty dotyczące zaskarżonej uchwały nie znajdują uzasadnienia, a skarżący nie spełnia wymogów wiążących się z kryterium przyznania lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, na które się powołuje, tj. nie jest bezdomnym w rozumieniu przepisu § 12 ust. 5 i 6 tej uchwały. Rada Miasta wyjaśniła, iż problematykę najmu lokali mieszkalnych oraz zasad gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r. nr 31, poz. 266 z późn. zm.) oraz obowiązująca na terenie Gminy zaskarżona uchwała Nr [...], wydana na podstawie art. 21 st. 1 pkt 2 i pkt 3 tej ustawy. Zgodnie z przywołanymi regulacjami, gmina zobowiązana jest przede wszystkim do realizacji pomocy mieszkaniowej w stosunku do osób, których uprawnienie do uzyskania lokalu wynika expressis verbis z ustawy, tj. osób, w stosunku do których sąd w wyroku eksmisyjnym orzekł o przysługującym im uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego lub zamiennego. Jest to obligatoryjna część zadania własnego gminy polegającego na tworzeniu warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (vide art. 4 ust. 1 i 2 w/w ustawy). W dalszej kolejności pomoc powinna być udzielana osobom spełniającym jednocześnie kryterium niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów. Rada Miasta podniosła, iż zgodnie z aktualnie obowiązującym przepisem § 12 ust. 5 i 6 zaskarżonej uchwały Nr [...], uprawnione do ubiegania się o najem lokalu z zasobu Gminy z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych ze względów społecznych są m.in. osoby bezdomne, tj. osoby nie posiadające zameldowania na pobyt stały i pobyt czasowy na terenie Gminy oraz na terenie innej gminy. Rada Miasta stwierdziła, iż z uwagi na fakt, iż skarżący legitymuje się zameldowaniem na pobyt czasowy w lokalu mieszkalnym przy ul. C w A, nie można uznać, iż spełnia w/w kryterium, stanowiące podstawę jego wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej przez Gminę. Ponadto w aktach sprawy mieszkaniowej skarżącego znajduje się potwierdzenie zameldowania na pobyt stały w miejscowości B gm. G, pow. S, woj. [...] od dnia 26 maja 1979r. Ze względu na powyższe, zdaniem Rady Miasta, obecnie brak jest możliwości przyznania skarżącemu lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy, o czym został poinformowany pismem z dnia 7 czerwca 2010r., znak: [...]. Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów zawartych w skardze Rada Miasta wskazała, iż bezzasadne jest twierdzenie, że skarżący został pozbawiony samej możliwości ubiegania się o pomoc mieszkaniową, bowiem złożył on wniosek, który stał się przedmiotem czynności wyjaśniających. Po zakończeniu weryfikacji wniosku, został także poinformowany o treści rozstrzygnięcia i o trybie jego zaskarżenia. Zdaniem Rady Miasta, wbrew twierdzeniom skarżącego, przepisy zaskarżonej uchwały, które były podstawą negatywnego rozpatrzenia jego wniosku, tj. § 12 ust. 5 i 6, nie pozostawiają organowi zbyt szerokiego luzu decyzyjnego ani nie mają charakteru dyskryminacyjnego. Wręcz przeciwnie – poprzez jasne i precyzyjne sformułowanie definicji kryterium bezdomności, zakres swobody uznania organu został ograniczony do minimum. Treść tych przepisów nie daje także podstaw do różnicowania sposobu oceny spełnienia kryterium bezdomności pod względem podmiotowym lub przedmiotowym. W świetle tych przepisów fakt zameldowania na pobyt czasowy (poza jednym wyjątkiem, który w niniejszej sprawie nie zachodzi) lub stały w A lub na pobyt stały w innej gminie w stosunku do każdego wnioskodawcy ubiegającego się o pomoc mieszkaniową z zasobu Gminy będzie traktowany przez organ jako brak spełnienia przesłanki bezdomności. Rada Miasta podkreśliła przy tym, iż zgodnie z ustawą z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 993 z późn. zm.), w dalszym ciągu istnieje obowiązek meldunkowy w zakresie zameldowania i wymeldowania (art. 10 i art. 15 w/w ustawy), a ustawa z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) w definicji osoby bezdomnej (art. 6 pkt 8 tej ustawy) wskazuje również – jako wymóg konieczny – na brak zameldowania takiej osoby na pobyt stały w lokalu mieszkalnym. Skoro więc akt rangi ustawowej wskazuje, iż posiadanie lub brak zameldowania jest wyznacznikiem bezdomności, to zdaniem Rady Miasta, nie można zarzucać aktowi prawa miejscowego, iż jest niezgodny z przepisami wyższej rangi. W odpowiedzi na wezwanie Sądu do wykazania, że skarżący poprzedził skargę wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, jego pełnomocnik w piśmie z dnia 25 listopada 2010r. wyjaśnił, iż nie dysponuje dowodem nadania listem poleconym wezwania, choć nie wyklucza, że takie wezwanie, po otrzymaniu pisma z dnia 7 czerwca 2010r. skarżący skierował do Gminy. Pełnomocnik skarżącego wniósł o przesłuchanie skarżącego na okoliczność złożenia wezwania, z uwagi na fakt, iż jest on osobą schorowaną, z problemami psychicznymi, które w okresach nasileń zaburzają logiczne myślenie i pamięć. Pełnomocnik skarżącego stwierdził również, iż nie zgadza się z argumentami Rady Miasta podniesionymi w odpowiedzi na skargę, że skarżącemu nie należy się pomoc w uzyskaniu lokalu socjalnego od Gminy z tego powodu, że nie mieści się w legalnej definicji "bezdomności" zawartej w ustawie o pomocy społecznej. Pełnomocnik skarżącego wskazał, iż skarżący jest wprawdzie zameldowany na stałe pod adresem B, ale nie przebywa w ogóle pod tym adresem, gdyż od kilkudziesięciu lat zamieszkuje w A przy ul. C. Pełnomocnik skarżącego stwierdził, iż skoro meldunek skarżącego pod adresem B jest iluzoryczny, a uznawany jest meldunek czasowy pod adresem ul. C i fakt ten jest honorowany przez Gminę Miejską w innych dziedzinach jego życia (np. przy świadczeniach z pomocy społecznej i z tytułu bezrobocia), to nie sposób uznać za zasadną odmowę udzielenia skarżącemu pomocy mieszkaniowej, skoro jest on osobą od wielu lat bezdomną, mieszkającą w trudnych warunkach, a ponadto chorą. Z uwagi na powyższe pełnomocnik skarżącego uważa, iż zaskarżona uchwała jest dla skarżącego dyskryminująca skoro opiera się na kryteriach kwalifikacji stricte formalnych, a przede wszystkim – niezgodnych ze stanem faktycznym, który jest Gminie znany. W piśmie z dnia 3 lutego 20011r. pełnomocnik Rady Miasta wskazał, iż na podstawie obowiązującego w Urzędzie Miasta elektronicznego systemu Rejestracji i Śledzenia Spraw ustalono, iż w okresie od 6 kwietnia 2010r. do 14 lipca 2010r. nie wpłynęło żadne pismo A. W. Na rozprawie w dniu 22 lutego 2011r. pełnomocnik A. W. stwierdził, iż nie otrzymał od skarżącego żadnego potwierdzenia, że wzywał Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Podstawą do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na przedmiotową uchwałę, będącą aktem prawa miejscowego, jest art. 3 § 2 pkt 5 cytowanej ustawy w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Warunkiem zatem wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy jest jej poprzedzenie wezwaniem organu gminy, który wydał kwestionowaną uchwałę, do usunięcia naruszenia. Dopiero bezskuteczność takiego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia umożliwia zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie powyższy warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie został spełniony. W aktach sprawy brak bowiem jakiegokolwiek pisma, które mogłoby być uznane za wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego. O tym, że skarżący nie poprzedził skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego świadczy również pismo pełnomocnika Rady Miasta z dnia 3 lutego 2011r., z którego wynika, iż w okresie od 6 kwietnia 2010r. (data złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej) do 14 lipca 2010r. (data wniesienia skargi) nie wpłynęło do Urzędu Miasta żadne pismo skarżącego. Również pełnomocnik skarżącego nie był w stanie wykazać, że skarżący poprzedził skargę wezwaniem, gdyż nie otrzymał od niego żadnego potwierdzenia, że wzywał on Radę Miasta do usunięcia naruszenia (protokół rozprawy – k. 48 akt sądowych). Wobec zatem brzmienia powołanych powyżej przepisów, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy stwierdzić, że skarżący nie spełnił przesłanki warunkującej skuteczne skierowanie skargi do sądu administracyjnego. Wniesienie bowiem do sądu administracyjnego skargi bez uprzedniego wyczerpania przysługującego mu środka zaskarżenia, tj. wymaganego przez ustawę wezwania do usunięcia naruszenia jest niedopuszczalne i skutkuje odrzuceniem skargi, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w pkt I postanowienia. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono w pkt II postanowienia na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 223 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 6 lipca 1982r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010r. nr 10, poz. 65 z późn. zm.), określając ich wysokość na podstawie § 15 pkt 1 oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).