III SA/Kr 900/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. M. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 23 maja 2017 r.nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza I. stwierdza bezskuteczność czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 23 maja 2017 r. nr [...], II. uznaje obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do przedłożenia skarżącemu pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącego, a także dotychczasowe jego miejsce zamieszkania, III. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącemu kwotę 497,00 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem nr [...] z dnia 23 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. 2016.1948 ze zm.), dalej P.w.k.a.s. złożył K. M. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej: 1) rodzaj umowy o pracę – Umowa o pracę na czas nieokreślony, 2) stanowisko służbowe – kontroler rozliczeń, 3) miejsce wykonywania pracy – N, 4) komórka organizacyjna – [...] Referat [...] w Urzędzie Skarbowym w N. W piśmie tym określono także warunki wynagrodzenia miesięcznego oraz podano wymiar czasu pracy – 1/1. Ponadto wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Jednocześnie poinformowano adresata, że zgodnie z art. 170 ust. 2 ww. ustawy, w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszej propozycji powinien złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt. 2 ww. ustawy stosunek służby wygaśnie po upływie trzech miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie póżniej niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby. Skarżący otrzymał propozycję 25 maja 2017 r., natomiast 30 maja 2017 r. złożył oświadczenie o jej przyjęciu. Pismem z 25 maja 2017 r. (wpływ do organu 29 maja 2017 r.) skarżący złożył do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wezwanie do złożenia propozycji służby. Pismem z 31 maja 2017 r. (wpływ do Izby Administracji Skarbowej w 2 czerwca 2017 r.) K. M. złożył odwołanie od otrzymanej propozycji. Pismem z 12 czerwca K. M., na podstawie art. 52 ust. 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienie propozycji służby, którą według K. M. Dyrektor zobowiązany był złożyć na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. Pismem nr [...] z 30 czerwca 2017 r. Dyrektor Administracji Skarbowej poinformował, iż przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. P.w.k.a.s. nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza i jednocześnie nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. Poinformował, iż w świetle brzmienia przepisu art. 165 ust. 7 ww. ustawy brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. Dnia 31 lipca 2017 r. K. M. złożył w trybie art. 52 § 3 i art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na przedłożoną mu propozycję zatrudnienia. Skarżący wniósł o uznanie, że ww. propozycja pracy jest innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej oraz o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności. W przypadku gdyby Sąd przyjął, że jest to decyzji administracyjna, wniósł o podkreślenie tego elementu w wyroku, gdyż wedle skarżącego może to mieć istotny wpływ na jego prawa i obowiązki. Zaskarżonej propozycji zatrudnienia skarżący zarzucił: - nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia propozycji pracy w świetle przepisów ustawy P.w.k.a.s., tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 ustawy, oraz naruszenie art. 179 i 180 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 16 listopada 2016 roku poprzez faktyczne zwolnienie ze służby pomimo braku zajścia wskazanych tam przesłanek; - niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności poprzez niezgodność z art. 2,7, ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji; - naruszenie art. 165 ust. 7 ustawy P.w.k.a.s., gdyż przesłanki z tego przepisu winny prowadzić do przedłożenia skarżącemu propozycji służby, - art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez złożenie propozycji pracy czyli "ucywilnienie". Skarżący podniósł, że zjawisko "ucywilnienia" funkcjonariuszy służb mundurowych nigdy uprzednio w polskim porządku prawnym nie wystąpiło. Nigdy nie zdarzyło się, by ustawodawca stanowił odgórne mechanizmy zwalniania funkcjonariuszy ze służby i kierowania ich do pracy poprzez przekazanie im propozycji pracy, przekształcania podstawy wykonywanych czynności służbowych z aktu mianowania na kodeks pracy. Podał, że użyty przez ustawodawcę w art. 165 ust. 3 ustawy P.w.k.a.s. zwrot "odpowiednio" oznacza, że dotychczasowi pracownicy stali się w KAS pracownikami (pozostali pracownikami), a dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej zostali funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej (pozostali w statusie funkcjonariuszy). Innych możliwości zmian statusu w KAS nie zapisano - tylko takie dwa rodzaje zmian. Wskazany zwrot "odpowiednio" nie był użyty przypadkiem - wyznacza zakres stosowania wskazanego przepisu określając oddzielnie sytuację prawną pracowników oraz funkcjonariuszy. Podobnie przepis art. 165 ust. 7 ww. ustawy operuje tymi samymi co art. 165 ust. 3 zwrotami "odpowiednio" oraz "albo" co należy rozumieć w ten sposób iż w zależności od pierwotnej formy rodzaju "zatrudnienia" (umowy o pracę/mianowania funkcjonariusza) ta sama forma będzie proponowana również w KAS. Organ winien był więc złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy i wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Również z przepisu art. 170 ust. 1 tej ustawy wynika rozróżnienie, że funkcjonariusze otrzymają tylko propozycję służby, a pracownicy tylko propozycję pracy. Zdaniem skarżącego jego przebieg służby, wiedza, doświadczenie i kwalifikacje powinny obligować organ do przedstawienia mu propozycji służby. Tymczasem zaskarżona decyzja nie uwzględnia wiedzy, doświadczenia życiowego, umiejętności oraz przebiegu kariery skarżącego. Wskazał, że w ciągu niespełna 37 lat służby zaczynając od 15 września 1980 r. w Oddziale Celnym w C Urzędu Celnego w N przyjął do wiadomości i wypełniał wszelkie obowiązki oraz stosował ograniczenia w życiu publicznym wynikające z pełnienia tego zawodu. Po ukończeniu zasadniczego kursu celnego w 1981 r. przyjął do wiadomości i stosowania zakres obowiązków i uprawnień na stanowisku pracy młodszego kontrolera celnego w szczególności: dokonywanie wymiaru cła i poboru należności cennych, sprawowanie kontroli obrotu towarowego z zagranicą, sprawowanie dozoru i wykonywanie kontroli celnej, zwalczanie i ściganie przestępstw i wykroczeń celnych oraz granicznych dewizowych w zakresie ustalonym ustawą karną skarbową, sprawowanie granicznej kontroli dewizowej i innych zadań zleconych odrębnymi przepisami, nakładanie zamknięć celnych. Poprzez ścieżkę awansu na kontrolera celnego, starszego kontrolera celnego, inspektora celnego, a po przekształceniach 2009 r. w korpusie aspirantów celnych w zakresie obowiązków i uprawnień do najważniejszych zadań oprócz innych było: zwalczanie i ściganie przestępstw i wykroczeń w zakresie ustalonym ustawą karno- skarbową i innymi przepisami objętymi ograniczeniami lub zakazem obrotu ze względu na bezpieczeństwo i porządek publiczny lub bezpieczeństwo międzynarodowe w szczególności takich jak odpady, substancje chemiczne i ich mieszaniny, materiały jądrowe i promieniotwórcze, środki odurzające i substancje psychotropowe, broń, amunicja, materiały wybuchowe oraz towary i technologie o znaczeniu strategicznym, rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń przeciwko zdrowiu, dobrom kultury, ochronie zabytków, własności intelektualnej, przyrodzie i środowisku. Ponadto wykonywanie czynności związanych z nadaniem towarom przeznaczenia celnego m.in. kontrola celna towarów, dopuszczenie towarów do obrotu, kontrola towarów i weryfikacja dokumentów w związku z realizacją Wspólnej Polityki Rolnej. Realizacja ograniczeń pozataryfowych, dokonywanie ponownych rewizji i kontroli celnych, tak przed jak i po zwolnieniu towaru, prowadzenie zmiany, kontrola funkcjonalna dokumentów i dokumentacji wystawianej w formie papierowej jak i elektronicznej dotyczącej poboru cła i podatków, podejmowanie decyzji w sprawie przeszukania osób i ponownych rewizji. Służba w OC C trwała do lipca 2015r z krótkim epizodem służby w Referacie [...] w N od maja do listopada 2004 r., gdzie również wykonywał czynności w zakresie kontroli po zwolnieniu towaru i po nadaniu towarom przeznaczenia celnego w siedzibie przedsiębiorcy lub miejscu prowadzenia przez niego działalności gospodarczej, dokonywanie czynności w zakresie kontroli podmiotów gospodarczych uczestniczących w wymianie wewnątrzwspólnotowej i przygotowywanie materiałów z przeprowadzanych kontroli do dalszego postępowania. Skarżący dodał, że w lipcu 2015 r. bez podania przyczyny został przeniesiony z OC C do pełnienia służby w Centrum [...] w N w Wydziale [...] a po reorganizacji w [...] Referacie [...]. W 1980 r. został przyjęty a następnie otrzymał mianowanie do służby jako funkcjonariusz celny i swoje obowiązki służbowe wykonywał profesjonalnie, odpowiedzialnie i zgodnie z prawem. Przeszedł szereg szkoleń z zakresu tematyki celnej, podatkowej, taryfikacji towarów, pochodzenia towarów, preferencji celnych, długu celnego i należności podatkowych, systemu prawa unijnego, zjawisk niepożądanych w Służbie Celnej, ochroną danych osobowych, bezpieczeństwa teleinformatycznego, zwalczania przestępczości i korzystania ze środków przymusu bezpośredniego, podstawowych zagadnień w zakresie rozliczania podatków i dokumentów wymiarowych. Podlegał wszystkim ograniczeniom i rygorom służby tj. przez cały okres służby musiał pozostawać w dyspozycyjności 24 godziny na dobę, był kilkakrotnie przenoszony służbowo, musiał poddać się sprawdzeniu w zakresie dostępu do informacji niejawnych o klauzuli "zastrzeżone". Ujawniał wykroczenia i przestępstwa karno-skarbowe i pospolite w zakresie uprawnień Służby Celnej. Podkreślił skarżący, że wielokrotnie otrzymywał nagrody za efekty pracy. Przez cały okres zatrudnienia obowiązki służbowe wykonywał w systemie zmianowym tj. włącznie ze zmianami nocnymi i w święta, bez względu na pogodę, w narażeniu na wszystkie czynniki szkodliwe tj. praca w nocy, w skrajnych różnicach temperatur, kontrola kontenerów - czynniki rakotwórcze, obsługa urządzenia RTG w OC C, spaliny wydzielane ze samochodów ponad normy dopuszczalne, w stresie i pod presją czasu, co miało wielki wpływ na jego stan zdrowia, a jest pochodną warunków służby. Dodał, że propozycja pracy w Urzędzie Skarbowym w N nie uwzględnia jego kwalifikacji ani doświadczenia, oraz pozbawia uprawnienia do służby w mundurze, w którym służył przez prawie 37 lat, 10 dni urlopu, które nabył po wielu latach służby jako rekompensatę za szkodliwe warunki oraz uprawnienia do urlopu na pobyt w sanatorium. Co więcej propozycja pracy pozbawia skarżącego prawa do tzw. policyjnej renty inwalidzkiej oraz zamyka możliwość uzyskania większej wysługi emerytalnej na podstawie przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o odrzucenie skargi, a z ostrożności procesowej o jej oddalenie. Zdaniem organu zaskarżona propozycja nie stanowi aktu lub czynności, o której mowa w art. 3§2 pkt 4 p.p.s.a. Akt lub czynność muszą mieć bowiem charakter zewnętrzny; tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującego daną czynność. Tymczasem przedłożona propozycja nie ma charakteru zewnętrznego, gdyż w analizowanej sprawie zachodziła relacja zależności (podporządkowania) służbowego i złożenie propozycji odbywało się w ramach tej relacji. Nadto akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Kryterium "z zakresu administracji publicznej" oznacza, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się akty lub czynności zawierające element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. Jak wskazuje B. Adamiak (w: Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA nr 2 (5) 2006, s. 14-15), działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje w tym znaczeniu sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego. Złożonej skarżącemu w dniu 23 maja 2017 r. propozycji nie sposób przypisać charakteru publicznoprawnego. Nie każde działanie organu administracji publicznej mieści się w kategorii "działania publicznoprawnego" a tylko takie, które związane jest z władztwem administracyjnym. W analizowanej sprawie - w przypadku przedłożenia propozycji pracy - z woli ustawodawcy, nie może być mowy o władztwie administracyjnym. Nadto, według organu skarżący nie zachował trybu przewidzianego do wniesienia skargi. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej złożył skarżącemu propozycję 23 maja 2017 r., a skarżący potwierdził jej otrzymanie 25 maja 2017 r. Wobec powyższego, to w tym dniu dowiedział się o podjęciu czynności złożenia propozycji. Nie jest możliwe jednoczesne zatrudnienie tej samej osoby w ramach stosunku pracy oraz stosunku służby, a tym samym jednoczesne złożenie propozycji pracy i służby. Potwierdzeniem dla powyższego jest również fakt, iż w dniu otrzymania propozycji pracy, tj. 25 maja 2017 r. skarżący skierował do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wezwanie do złożenia propozycji służby. Wobec tego, 14 - dniowy termin, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. upłynął 8 czerwca 2017 r., tymczasem "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" zostało nadane 12 czerwca 2017 r., wobec tego wniesienie w tym terminie skargi winno skutkować jej odrzuceniem Co więcej, w ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej przepis art. 165 ust. 3 P.w.k.a.s. miał zastosowanie tylko w okresie przejściowym, tj. kształtował status pracowników/funkcjonariuszy zatrudnionych/pełniących służbę w łączonych jednostkach (w myśl art. 160 ust. 4 P.w.k.a.s.) w okresie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. póz. 1947 ze zm.), tj. od dnia 1 marca 2017 r. do dnia: określonego w propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. - w przypadku jej przyjęcia lub do dnia, w którym upłynął 3 - miesięczny termin liczony od miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji pracy / zatrudnienia, jednak nie później niż do dnia 31 sierpnia 2017 r. lub do dnia 31 sierpnia 2017 r. - w przypadku nieprzedstawienia propozycji. Zatem na dzień wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych (...) stali się odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, ale tylko do dnia określonego powyżej. Powołany powyżej przepis nie może być bowiem interpretowany w oderwaniu od pozostałych zapisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, tj. w szczególności przepisu art. 165 ust. 7, art. 170 oraz art. 171 ust. 1 P.w.k.a.s. Wskazał organ, że w dacie przedkładania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji zatrudnienia miejscem zamieszkania skarżącego jest miasto P; skarżący posiada kwalifikacje rozumiane jako wykształcenie potwierdzone stosownym dokumentem, jak również umiejętności nabyte podczas np. studiów podyplomowych, szkoleń, warsztatów, kursów, stażów, praktyk potwierdzone stosownymi dokumentami - wykształcenie - ukończone Policealne Studium Zawodowe. Dodatkowo Skarżący obył następujące kursy / szkolenia: Komponent SZD - obsługa systemu do wykonywania czynności kancelaryjnych oraz dokumentowania przebiegu spraw, Bezpieczeństwo i higiena służby dla funkcjonariuszy celnych na stanowiskach administracyjno-biurowych, Bezpieczeństwo teleinformatyczne, Zjawiska niepożądane w Służbie Celnej, Ochrona danych osobowych, System prawa unijnego, Bezpieczeństwo i higiena służby dla funkcjonariuszy celnych, Dług celny i należności podatkowe, Pochodzenie towarów-preferencje. Przebieg dotychczasowej pracy/służby rozumiany jako wykonywanie w toku dotychczasowej pracy/służby określonych zadań służbowych analizowany w oparciu o np. zgromadzone w aktach osobowych karty zakresu obowiązków i uprawnień, karty opisu stanowiska służbowego - Skarżący służbę pełnił od 1980 r., początkowo w Oddziale Celnym w C, a następnie w Oddziale Celnym w N, gdzie do zadań zajmowanego przez Niego stanowiska należało, między innymi, sprawowanie kontroli obrotu towarowego z zagranicą, wymiar i pobór należności celnych, zwalczanie i ściganie przestępstw i wykroczeń celnych i dewizowych, sprawowanie granicznej kontroli dewizowej, sprawowanie wewnętrznej kontroli instytucjonalnej w Oddziale, przyjmowanie i weryfikowanie zgłoszeń celnych, kontrola danych zawartych w tych zgłoszeniach, obejmowanie towarów procedurami celnymi, wykonywanie zadań z zakresu Wspólnej Polityki Rolnej, kierowanie zmianą w Miejscu Wyznaczonym w C, wszczynanie postępowań w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, prowadzenie postępowań mandatowych, obsługa zgłoszeń w procedurze uproszczonej. Następnie, od lipca 2015 r. służbę pełnił w Izbie Celnej w K w Wydziale [...], gdzie do Jego obowiązków, między innymi, należało: tworzenie i wdrażanie jednolitych procedur mających na celu efektywny pobór i rozliczanie dochodów budżetu państwa, przygotowywanie odpowiedzi i udzielanie wsparcia podatnikom, organom celnym i klientom instytucjonalnym rozliczanie należności celnych, podatkowych i innych dochodów budżetowych. Według organu przedstawienie skarżącemu propozycji zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej z miejscem wykonywania obowiązków służbowych w [...] Referacie [...] w Urzędzie Skarbowym w N oraz porównanie zadań realizowanych przez skarżącego przed otrzymaniem propozycji oraz po jej przyjęciu, prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż Dyrektor Administracji Skarbowej nie uchybił dyrektywie określonej w przepisie art. 165 ust. 7 P.w.ka.s., tj. uwzględnił zarówno posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, jak również dotychczasowe miejsce zamieszkania. Analiza przepisu art. 165 ust. 1 P. w. k. a. s. nie pozwala na stwierdzenie, że decydującym czynnikiem przy ocenie przebiegu dotychczasowej służby jest długość okresu realizacji poszczególnych zadań służbowych. Na rozprawie w dniu 24 listopada 2017 r. Sąd postanowił dopuścić Związek Zawodowy [...] do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017.1369 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2016.1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia, w tym oceną właściwości tych sądów do rozpoznania danej sprawy, w której podjęto zaskarżone działanie. Należy zwrócić uwagę na treść art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23. ze zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U.2015.613, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy złożonej skarżącemu - będącemu uprzednio funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej - przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji pracy w Krajowej Administracji Skarbowej. Propozycja określająca warunki zatrudnienia skarżącego w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej została sformułowana przez organ pismem z 23 maja 2017 r. Jak wynika z tego pisma, propozycja ta została złożona na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. (Dz.U. 2016.1948 ze zm.) - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (P.w.k.a.s.). Przepis ten stanowi, że Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Dokonując oceny właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie należy zauważyć, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wystąpiła rozbieżność co do możliwości poddania kontroli sądowoadministracyjnej działań organów podjętych na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znany jest pogląd prezentowany w postanowieniach wojewódzkich sądów administracyjnych o braku kognicji sądów administracyjnych w tego typu sprawach. Znane jest także stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 897/17 (dostępny pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), wydanym na skutek rozpoznania skargi byłego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, któremu złożono propozycję zatrudnienia w KAS, przy czym działanie organu w tej sprawie zostało zakwalifikowane przez ten Sąd jako decyzja w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia. Należy stwierdzić, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie powyższych poglądów nie podziela. Sąd podziela natomiast kierunek wykładni zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zawarty w wyroku z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 672/17 (dostępny pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl) – z pewnymi modyfikacjami. Należy stwierdzić, że zgodnie z art. 165 ust. 1 P.w.k.a.s. z dniem 1 marca 2017 r. skarżący, będąc do tej daty funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w miejscu wskazanym przez Dyrektora Izby Celnej. Przepis ten dotyczył jedynie przyporządkowania funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy lub służby. Art. 165 ust. 1 P.w.k.a.s. nie stanowił podstawy do nadania danej osobie trwałego statusu funkcjonariusza służby celno-skarbowej. Ustawodawca mógł przyjąć model pełnej trwałości dotychczasowych stosunków zatrudnienia lub pełnienia służby wprowadzając i takie rozwiązania, zgodnie z którymi wszyscy dotychczasowi funkcjonariusze służby celnej stali by się ex lege funkcjonariuszami służby celno-skarbowej, jednak takiego rozwiązania nie przyjął. W przepisach ustawy P.w.k.a.s. wprowadzono tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków (warunków) pełnienia służby przez funkcjonariuszy celno-skarbowych oraz inne osoby zatrudnione w administracji celno-skarbowej. Okoliczność, że w tym samym dniu weszła w życie ustawa - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej oraz ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej spowodowało skomplikowanie stosunków prawnych osób wykonujących obowiązki w tejże administracji. Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 P.w.k.a.s. stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej wygasły z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Nie ma racji skarżący twierdząc, że z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. wynika, iż mógł otrzymać wyłącznie propozycję dalszej służby, a nie propozycję pracy, jaką otrzymał. O ile brzmienie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. może być niejednoznaczne, to już pierwsze sformułowanie art. 174 ust. 3 tej ustawy rozstrzyga wątpliwości w sposób jednoznaczny, albowiem stanowi, że funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy: 1) zachowuje prawo do: (...). Tak więc rację ma w tym zakresie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej stwierdzając, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi, a wyraz "odpowiednio", użyty w tym przepisie, porządkuje jedynie kwestię kto, komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Pomimo wyposażenia właściwych organów administracji celno-skarbowej w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, ustawodawca w przepisach P.w.k.a.s. tylko częściowo precyzyjnie wskazał na formę prawną działania organu w tym obszarze. Zgodnie z art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s. formę decyzji administracyjnej przybierała propozycja pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej skierowana do funkcjonariusza. Wynika to jednak nie tylko z wyraźnego sprecyzowania przez ustawodawcę w art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s. wskazania na decyzję administracyjną ale i określenia sposobu rozstrzygania w tym zakresie. Przepis ten bowiem stanowi, że "propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby". Innymi słowy, propozycja pełnienia służby, o której mowa w tym przepisie nie jest typową propozycją, ale jest to propozycja już ustalająca warunki pełnienia służby. Propozycja ta w sposób władczy rozstrzyga pozycję prawną dotychczasowego funkcjonariusza i jednostronnie kształtuje jego pozycję. Tym samym ustawodawca w art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s. nadał propozycji pełnienia służby dotychczasowemu funkcjonariuszowi charakter decyzji administracyjnej przede wszystkim z dwóch powodów: po pierwsze - wprost nazywając ową propozycję decyzją administracyjną, a po drugie - określając sposób załatwienia sprawy jako jednostronne działanie organu wykonującego administrację poprzez wiążące określenie warunków pełnienia służby. Należy zauważyć, że treść art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. jest odmienna od art. 169 ust. 4 tej ustawy. Jak wynika z art. 165 ust. 7 - dyrektor izby administracji skarbowej składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, z uwzględnieniem posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. W przepisie tym ustawodawca nie posłużył się formą decyzji administracyjnej na oznaczenie owej pisemnej propozycji. Skoro tak, to zamierzeniem ustawodawcy było pozbawienie dyrektora izby administracji skarbowej uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania propozycji. Nie można bowiem przyjąć, że w obrębie przepisów regulujących tą samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku nie wyrażona i należałoby ją domniemywać. Sąd wyraża przy tym wątpliwości co do takiego sposobu regulacji tej materii, w której ustawodawca różnicuje charakter prawny pisemnej propozycji dalszego wykonywania obowiązków kierowanej do funkcjonariusza. Brak sprecyzowania w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., że w drodze decyzji administracyjnej składa się propozycję pracy nie wydaje się zaniechaniem, ale celowym działaniem ustawodawcy, który wiedząc o regulacji z art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s. wprowadza inny sposób procedowania w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. W ocenie Sądu rozpoznającego tę sprawę, "propozycja" skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Kryteria odróżnienia aktu lub czynności, do których nawiązuje art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. od innych aktów administracyjnych były przedmiotem rozważań w doktrynie i orzecznictwie sądowym. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 wskazano, że "są to akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność." Z kolei w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 zawarte jest stanowisko, że "akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do konkretnych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego". Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości że czynność, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. w postaci złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ma charakter władczy pomimo braku jej nazwania mianem decyzji administracyjnej lub postanowienia. Nie ulega również wątpliwości, że taka pisemna propozycja dotyczy sprawy indywidualnej (indywidualny adresat i konkretny przedmiot) i ma charakter publicznoprawny. Do chwili upływu terminu do wyrażenia zgody na propozycję zatrudnienia funkcjonariusz służby celno-skarbowej nie był pracownikiem, z którym zawarty został uprzednio stosunek pracy. Tym samym skoro zatrudnienie funkcjonariusza miało charakter publiczny (wynikający z administracyjnego stosunku służbowego), to dotychczasowy stosunek prawny łączący funkcjonariusza z organem miał charakter stosunku służbowego, a nie stosunku pracy i sama czynność polegająca na przedłożeniu pisemnej propozycji pracy nie powodowała zmiany charakteru służbowego na pracowniczy. Natomiast ocena skutków tak złożonej propozycji i nawiązania na jej podstawie innych stosunków prawnych nie ma znaczenia w tej sprawie, w której przedmiotem rozstrzygania jest sama propozycja kierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., a nie skutki wywołane przyjęciem tej propozycji. Czynność ta spełnia także i ostatnią cechę, wymienioną we wskazanej wyżej uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, zgodnie z którą pisemna propozycja skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa. Ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu tj. przedłożeniem przez dyrektora izby administracji skarbowej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia funkcjonariusza a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez funkcjonariusza polega na tym, że przedłożenie pisemnej propozycji stanowi wykonanie obowiązku ustawowego wynikającego z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., czyli obowiązku polegającego na złożeniu do dnia 31 maja 2017 r. funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. Po stronie funkcjonariusza takie działanie (taka czynność) stanowiło wykonanie ustawowego obowiązku przedłożenia mu do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji wykonywania dalszej pracy w strukturze administracji skarbowej. Tym samym należy stwierdzić, że to przepisy ustawy (w szczególności art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s.) zawierają uprawnienie wprost wynikające z przepisu prawa i które nakazuje złożenie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji, a po stronie funkcjonariusza oznacza istnienie ustawowego uprawnienia do otrzymania owej propozycji. Będące przedmiotem sporu pismo ma charakter władczy, bowiem kształtuje ono w sposób jednostronny prawa i obowiązki strony skarżącej. Jednostronne kształtowanie praw i obowiązków polega na tym, że to sam organ administracji (w tej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej) jednostronnie i władczo określa nowe warunki zatrudnienia, a po stronie funkcjonariusza pozostawiony jest wybór działania polegającego zasadniczo albo na akceptacji tych warunków, albo braku ich przyjęcia. Nie można przyjąć, że czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. dotyczy tylko tak związanych regulacji prawnych, z których wynika zarówno jednostronność działania organu administracji i brak jakiejkolwiek możliwości prawnie relewantnego zachowania drugiej strony. Tym także różni się owa czynność od decyzji administracyjnej, w której to sam organ jednostronnie kształtuje stosunek administracyjny lub potwierdza deklaratoryjnie już nawiązany stosunek administracyjny. Czynność objęta art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może polegać także i na tym, że organ administracyjny w sposób jednostronny, wykonując swój ustawowy obowiązek skonkretyzuje sytuację prawną drugiej strony, a ta druga strona może mieć zachowany wybór co do podjęcia działania. Ważnym jest, aby możliwości wyboru przez stronę były w sposób całościowy regulowane ustawowo. Zdaniem Sądu, nie do zaakceptowania jest stanowisko, zgodnie z którym pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. stanowiłaby czynność materialno-techniczną w ogóle wyłączoną spod odrębnego zaskarżania. Takie czynności nie podlegają odrębnemu zaskarżeniu, ale ich cechą jest to, że są one podejmowane w toku postępowania administracyjnego i w związku z tym mogą być kwestionowane dopiero w odwołaniu od decyzji lub we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postępowanie zainicjowane złożeniem pisemnej propozycji funkcjonariuszowi co do nowych warunków dalszego zatrudnienia nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. W tej sytuacji nie ma znaczenia okoliczność, że dopiero po upływie określonego terminu i zachowania samego funkcjonariusza nastąpią określone skutki polegające na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 P.w.k.a.s.) lub na jego wygaśnięciu (art. 170 ust. 1 pkt 2 P.w.k.a.s.). Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest indywidualna czynność o charakterze władczym, rozstrzygająca o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki. Taka sytuacja zachodzi w analizowanym przypadku, gdyż objęta kontrolą Sądu pisemna propozycja rozstrzyga o tym, że funkcjonariusz otrzymał nie dalszą propozycję pełnienia służby, ale jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych także jednostronnie i władczo warunkach. Powyższe stanowisko pozwala na zachowanie sądowej ochrony funkcjonariusza przed arbitralnym działaniem organu administracyjnego zmierzającego do pozbawienia funkcjonariusza dalszego statusu pełniącego obowiązki w służbie celno-skarbowej. Zmiana propozycji dalszego wykonywania obowiązków powinna być obwarowana odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym. Gwarancje materialnoprawne zawiera art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. wskazujący, że złożenie propozycji funkcjonariuszowi ma uwzględniać posiadanie przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Gwarancje proceduralne powinny polegać na możliwości kontroli legalności działania organu, a to oznacza, że pisemna propozycja nie może pozostawać poza kontrolą sądową. Gwarancje proceduralnej kontroli pozwalają na ocenę zachowania merytorycznych przesłanek uzasadniających złożenie takiej a nie innej propozycji. Może ona doprowadzić i do tego, że funkcjonariuszowi powinna być złożona pisemna propozycja dalszego pełnienia służby, co będzie oznaczało i to, że taka pisemna propozycja stanie się decyzją administracyjną w świetle art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s. Inne rozumienie powyższej kwestii powodowałoby, że prawo dostępu do służby publicznej "na jednakowych zasadach" gwarantowane przez art. 60 Konstytucji RP byłoby iluzoryczne. Istnienie wymienionych wyżej gwarancji jest konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady działania organów administracji wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Jednocześnie Sąd zauważa, że omawiana "pisemna propozycja" zatrudnienia nie jest ofertą, w rozumieniu prawa cywilnego, albowiem o ile przyjęcie oferty kształtuje pewne stosunki między składającym ofertę a ją przyjmującym, to odmowa przyjęcia oferty nie rodzi dla osoby, której oferta jest składana żadnych skutków prawnych. Inaczej jest w przypadku pisemnej propozycji zatrudnienia z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., gdyż odmowa przyjęcia "pisemnej propozycji" zatrudnienia rodzi skutek w postaci zwolnienia funkcjonariusza ze służby nazwanego przez ustawodawcę wygaśnięciem stosunku służbowego (art. 170 ust. 1 pkt 2 P.w.k.a.s.). Sama "pisemna propozycja" zatrudnienia nie jest także umową o pracę, albowiem umowa o pracę – jak każda umowa - jest czynnością prawną dwustronną, co oznacza, że dla zaistnienia umowy o pracę konieczna jest zgoda funkcjonariusza. Sąd jednocześnie zauważa, że samo wycofanie czy stwierdzenie bezskuteczności "pisemnej propozycji zatrudnienia" nie powoduje ustania stosunku pracy, albowiem umowa o pracę nie musi być zawarta na piśmie, może być umową ustną, umową poświadczoną pisemnie, a wreszcie zawartą w sposób dorozumiany, polegający na faktycznym wykonywaniu konkretnego zatrudnienia. Skoro więc pisemna propozycja skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to Sąd zobowiązany jest do sprawdzenia zachowania warunków formalnych do skutecznego wniesienia skargi na tę czynność. Z art. 52 § 3 p.p.s.a. wynika, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa, przy czym obowiązkiem organu jest pouczenie skarżącego o przysługujących mu środkach odwoławczych. Jak wynika z akt sprawy skarżący po otrzymaniu w dniu 25 maja 2017 r. pisemnej propozycji złożonej na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. wniósł pismem z dnia 31 maja 2017 r. odwołanie od tej propozycji, jak również pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017. 935), do zaskarżenia czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., stosuje się art. 52 § 2 p.p.s.a. i art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Wniesienie skargi na czynność należało poprzedzić pisemnym wezwaniem na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu tej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Samą skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący dokonał formalnego wezwania w dniu 12 czerwca 2017 r. a więc po upływie ustawowego terminu, niemniej - zdaniem Sądu - uchybienie temu terminowi nastąpiło bez winy skarżącego, albowiem nie był pouczony o trybie skarżenia pisemnej propozycji. Przechodząc do rozpatrzenia zasadności skargi Sąd podkreśla, że z przytoczonego wyżej art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. wynika, że przedkładając skarżącemu, jako funkcjonariuszowi pisemną propozycję, organ miał obowiązek uwzględnić posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przez pryzmat tych kryteriów możliwe jest dokonanie obiektywnej oceny przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej. Ustawodawca nie uregulował tego, czy zaistnienie w konkretnym przypadku tych lub innych przesłanek stanowi podstawę do zaproponowania funkcjonariuszowi propozycji służby, czy też propozycji pracy. Tym samym w tym zakresie działania organu mogą jawić się jako pełna autonomia. Jest to jednak niezgodne z art. 7 Konstytucji RP który nakazuje, aby każde działanie organu administracji publicznej (a nawet szerzej władzy publicznej) było działaniem na podstawie i w granicach prawa. Brak jakichkolwiek konkretnych kryteriów, którymi organ powinien kierować się w przedkładaniu propozycji służby bądź pracy stanowi zaniechanie ustawodawcze (tak też WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 672/17 traktując to jako pominięcie ustawodawcze). Zaniechanie ustawodawcze oznacza takie zachowanie ustawodawcy, w którym wbrew powinności normatywnej ustawodawca nie ukształtował wymaganych regulacji (tzw. zaniechanie właściwe) bądź też dokonał regulacji niepełnej, niewystarczającej (zaniechanie częściowe). Co istotne, polski model właściwości Trybunału Konstytucyjnego nie przewiduje orzekania o zaniechaniach ustawodawcy, choćby obowiązek wydania takiego aktu wynikał z norm konstytucyjnych (por. wyrok TK z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt K 24/07, opub. w OTK nr 6A/2008; postanowienie TK z dnia 14 lipca 2009 r. sygn. akt SK 2/08 opub. w OTK nr 7A/2009, poz. 11). Tym samym w tej sprawie Sąd zobowiązany został do bezpośredniego stosowania Konstytucji w celu wypełnienia takiej luki treścią normatywną. Zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, Konstytucja RP - będąca najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej - może być bezpośrednio stosowana. Sądy powinny stosować przepisy konstytucyjne wtedy, gdy jest to konieczne dla wydania wyroku zapewniającego ochronę wartości konstytucyjnych. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał za konieczne wypełnienie luki prawnej w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. w drodze bezpośredniego zastosowania przepisów Konstytucji RP, tj. art. 60 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (tak też WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 672/17). Powołany art. 60 Konstytucji RP reguluje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz także zasady zwalniania ze służby publicznej (wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt K 51/12). Dotyczy to także zasad przekształcenia stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza z organem administracji publicznej, którego podstawą jest decyzja administracyjna, w stosunek pracy oparty o umowę o pracę. Jednakowe zasady dostępu do służby publicznej oznaczają, że organ kształtujący lub przekształcający dotychczasowe stosunki prawne łączące funkcjonariusza z daną służbą nie może działać w sposób arbitralny i swoista reorganizacja służby celnej i skarbowej nie może być wykorzystywana jako okazja do dowolnej wymiany funkcjonariuszy. TK w wyroku z 20 kwietnia 2004 r. sygn. akt K 45/02 wyraźnie stwierdził, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy i tym samym zwolnienie ze służby powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby. Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że skoro zaniechaniem ustawodawcy było pominięcie kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, to każde działanie organu administracyjnego, które na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. nie wyjaśnia i nie tłumaczy funkcjonariuszowi, dlaczego zaproponowano warunki pracy a nie służby, narusza art. 60 i art. 7 Konstytucji RP. Kryteria, jakimi mają kierować się organy proponując warunki pracy lub służby powinny być tak skonstruowane, aby wykluczyć arbitralność działania władzy. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że w tej sprawie organ nie wskazał na jakiekolwiek kryteria, które legły u podstaw zaproponowania skarżącemu warunków pracy a nie służby. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, organ z jednej strony wskazuje na miejsce zamieszkania skarżącego, jego kwalifikacje i staż służby, ale w żaden sposób nie dokonuje oceny, dlaczego posiadane przez skarżącego kwalifikacje lub staż lub dotychczasowa służba nie powinny uzasadniać zaproponowania dalszej służby. Jedyne co w tym zakresie wskazano w odpowiedzi na skargę to stwierdzenie, że z zadań realizowanych przez skarżącego jako funkcjonariusza przed złożeniem mu pisemnej propozycji i zadań, jakie ma wykonywać po przyjęciu propozycji organ ten nie uchybił dyrektywom z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. i je uwzględnił. Nie wiadomo jednak, na czym to uwzględnienie polegało i dlaczego nie pozwalało na zaproponowanie skarżącemu warunków służby. Takie stanowisko nosi cechy arbitralności działania władzy publicznej i nie powinno skutkować przerwaniem stosunku służby. Jak wynika z akt sprawy organ zaniechał jakiejkolwiek oceny w zakresie przydatności skarżącego do pełnienia służby w jednostkach organizacyjnych krajowej administracji skarbowej. Jak zaś wynika z akt sprawy skarżący w okresie pełnienia służby odbył liczne szkolenia podnoszące jego kwalifikacje zawodowe. Był wielokrotnie wyróżniany w formie nagród pieniężnych za osiągnięcia w Służbie Celnej i za wzorowe wykonywanie obowiązków. Wobec skarżącego nie prowadzono żadnych postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych. Uzyskiwał pozytywne oceny okresowe. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skoro w kontrolowanej sprawie organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie skarżącemu propozycji zatrudnienia a nie propozycji służby, należało orzec na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. o bezskuteczności pisemnej propozycji złożonej skarżącemu z dnia 27 kwietnia 2017 r. – jak w pkt I wyroku. Stosownie do art. 146 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził istnienie obowiązku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej ponownego przedłożenia skarżącemu pisemnej propozycji dalszego wykonywania zadań w krajowej administracji skarbowej z uwzględnieniem posiadanych kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby i dotychczasowego miejsca zamieszkania skarżącego – jak w pkt II wyroku. O tym natomiast, czy owa pisemna propozycja ma obejmować propozycję służby czy też pracy powinien rozstrzygnąć organ administracyjny kierując się wytycznymi zawartymi w tym wyroku. W szczególności w sytuacji, gdyby skarżącemu zaproponowano ponownie pracę a nie służbę, organ powinien zamieścić przekonujące uzasadnienie zaproponowanych skarżącemu warunków (wraz z pouczeniem o przysługujących środkach odwoławczych) w sposób pozwalający na kontrolę stanowiska organu. Dodatkowym argumentem przemawiającym za rozstrzygnięciem zawartym w pkt II wyroku był zakaz reformationis in peius zawarty w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzeczeniem na niekorzyść skarżącego w rozumieniu tego przepisu jest każde orzeczenie, które mogłoby pogorszyć sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi. W rozpoznawanej sprawie, samo stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, bez uznania obowiązku ponownego przedłożenia propozycji mogłoby doprowadzić do sytuacji, że skarżący nie otrzymałby żadnej propozycji (ani służby, ani zatrudnienia), co ewidentnie pogorszyłoby jego sytuację. Uznanie złożonej skarżącemu propozycji zatrudnienia za bezskuteczną nie powoduje rozwiązania już nawiązanego przez organ ze skarżącym stosunku pracy. W związku z powyższym orzeczono jak w pkt. I i II sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.