III SA/Kr 904/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie : WSA Bożenna Blitek WSA Halina Jakubiec spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2010 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 lipca 2009 r. nr : [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia 14 lipca 2009 r nr [...] Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia umorzył postępowanie w sprawie z wniosku nr [...] o pokrycie kosztów transportu do miejsca zamieszkania w kraju w przypadku gdy wnioskodawcy zostały udzielone na terytorium innego państwa członkowskiego UE/EFTA świadczenia opieki zdrowotnej na podstawie przepisów o koordynacji. Jako podstawę prawną organ wskazał przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania Administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 – dalej cyt. w skrócie k.p.a. ) oraz art. 25 ust.3 pkt.2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach zdrowotnych finansowanych z środków publicznych.( tekst jednolity Dz. U. z 2008r. Nr164 poz. 1027 ). Decyzja zapadła na tle następującego stanu faktycznego: Skarżący – A. Z., którego imieniem działa małżonka D. Z. przebywał na wakacjach w [...] w Chorwacji. W dniu 24.06 2009r. skarżący wskutek niefortunnego skoku do wody doznał urazu kręgosłupa. W dniu 30.06.2009r w trakcie transportu skarżącego wykonywanego do Polski, karetką, w celu dalszego leczenia, wystąpiły u skarżącego objawy niewydolności oddechowej, dlatego transport przerwano, a skarżący został przyjęty na odział intensywnej terapii szpitala N. na Węgrzech. Jak wynika ze znajdującej się w aktach dokumentacji medycznej, Szpital im. [...] w N. po konsylium z neurochirurgia w K. i w S. uznał za konieczne prowadzenie dalszego leczenia w Polsce zalecając jak najwcześniejszy transport, równocześnie wyrażając zgodę wyłącznie na transport drogą powietrzną. W dniu 6 lipca 2009 r, w A, działając imieniem skarżącego L. M. – ciotka, złożyła wniosek do Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia o pokrycie kosztów transportu A. Z. do A. Z uwagi na brak kompletu wymaganej do wniosku dokumentacji Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wezwał L. M. do przedłożenia dokumentacji medycznej A. Z. w języku polskim. Ponadto, organ zwrócił się do szpitala N. na Węgrzech w celu przesłania historii choroby skarżącego i innych informacji niezbędnych do wydania decyzji w sprawie. W wyniku prowadzonej korespondencji ze szpitalem N. na Węgrzech, organ powziął informację, że A. Z. został w dniu 8 lipca 2009 roku przetransportowany do A do Szpitala Wojewódzkiego Specjalistycznego im. [...], a koszty transportu zostały pokryte przez rodzinę skarżącego we własnym zakresie. W toku postępowania administracyjnego, powołując się na przepis § 10 ust 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 grudnia 2007r. w sprawie wniosku o leczenia lub badania diagnostyczne poza granicami kraju oraz pokrycie kosztów transportu (Dz.U. Nr 249 poz. 1867) wezwał L. M. do przedłożenia uwierzytelnionego tłumaczenia węgierskiej dokumentacji (historii choroby i leczenia A. Z.) na język polski (względnie na język angielski) . W dniu 9 lipca 2009 roku żądane tłumaczenie opisu choroby skarżącego z języka węgierskiego na język polski zostało dołączone. Pomimo tego w dniu 14 lipca 2009 roku organ – Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia po powzięciu wiadomości o przetransportowaniu A. Z. do A przed wydaniem decyzji w sprawie uznał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe , gdyż transport został wykonany i wydając decyzję numer [...], umorzył postępowanie z wniosku złożonego w imieniu skarżącego w dniu 6 lipca 2009 roku. Poza okolicznością świadczącą, w ocenie organu, o bezprzedmiotowości postępowania , w uzasadnieniu organ wskazał, na braki wniosku z powodu których zwrócił się do placówki medycznej na Węgrzech w celu przedstawienia szczegółowego rozpoznania klinicznego z uwzględnieniem kodu ICD10, opisu aktualnego stanu zdrowia, prawdopodobnego zakresu i czasu trwania leczenia, kosztu leczenia oraz ściśle określonego środka transportu dla A. Z. Pomimo kilkakrotnych monitów, nie udało się uzyskać odpowiedzi od placówki medycznej, w której przebywał wnioskodawca. Organ stwierdził także uchybienia wniosku w postaci nie załączenia odpowiedniej dokumentacji. Podniósł również, że osoba składająca wniosek w imieniu A. Z. – L. M. działała bez umocowania. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. Z., w imieniu którego działa małżonka D. Z. ,złożonej w dniu 22 lipca 2009 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze A. Z. domagał się o uchylenia decyzji w całości jako naruszającej prawo, w szczególności art. 68 ust. 2 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie, art. 25 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – poprzez powołanie przepisów, które w chwili wydawania decyzji nie obowiązywały. Nadto skarżący podniósł, że braki formalne wniosku z dnia 6 lipca 2009 roku zostały uzupełnione poprzez dołączenie opisu jego choroby w języku węgierskim, a także częściowo w języku angielskim. Zaznaczył , że w dniu 9 lipca 2009r. dostarczone zostało organowi tłumaczenie historii choroby na język polski. Bezskuteczność działań organu mających na celu uzyskanie od szpitala węgierskiego dokumentacji mającej potwierdzić stan zdrowia skarżącego A. Z., a zarazem jego dramatyczne położenie i sytuacja zdrowotna spowodowały, że rodzina A. Z. podjęła decyzję o przetransportowaniu skarżącego do Polski pokrywając niezbędne koszty . W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał na stwierdzone w toku sprawy braki formalne wniosku skarżącego z dnia 6 lipca 2009 r. oraz na okoliczność, że nie udało się uzyskać wymaganej dokumentacji ze szpitala N. na Węgrzech, a dopiero wraz z doręczeniem tłumaczenia dokumentacji w dniu 9 lipca 2009 roku zaistniała możliwość przystąpienia do prawidłowej analizy wniosku. Uzyskanie w toku postępowania wiadomości o przetransportowaniu A. Z. do A w dniu 8 lipca 2009 roku spowodowało, że nie czekając na uzupełnienie braków formalnych wniosku organ stwierdził, iż dalsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Wprawdzie podjęte zostały zgodnie z art. 25 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, czynności zmierzające do dokonania porównania przewidywanych kosztów leczenia za granicą w porównaniu z kosztem leczenia w kraju , i w tym celu organ wystąpił z wnioskiem do Szpitala im. [...] o wycenę przedmiotowych kosztów, jednakże transport chorego, którego dotyczył wniosek przed uzyskaniem w tym przedmiocie zgody Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia czyni ten wniosek bezprzedmiotowym, co winno skutkować umorzeniem postępowania. Wniosek o odrzucenie skargi organ uzasadnił nie wyczerpaniem środków zaskarżenia przez skarżącego (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), gdyż skarga winna być poprzedzona wezwaniem właściwego organu na piśmie do usunięcia naruszenia prawa. Żądając oddalenia skargi na wypadek gdyby nie została odrzucona organ wskazał , że zastosował obowiązujące przepisy ustawy i zarzuty skarżącego są w tym zakresie chybione. Zdaniem organu brak któregokolwiek z elementów stosunku materialno prawnego podlegającego rozstrzygnięciu powoduje, że dalsze postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Transport A. Z. do kraju przed wydaniem decyzji w tej sprawie sprawił, że jej wydanie stało się bezprzedmiotowe , gdyż zgoda Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia może dotyczyć wyłącznie transportu przyszłego, niezrealizowanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu , kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Badając zaskarżoną decyzję w tym zakresie Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić. W pierwszej kolejności celem oceny postępowania administracyjnego należy rozważyć podniesiony przez organ administracji zarzut dotyczący skuteczności udzielenia przez skarżącego pełnomocnictwa dla L. M., która w jego imieniu występowała przed organem w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu w rozpatrywanym przypadku zarzutu tego nie sposób uwzględnić. Ocena skuteczności udzielania pełnomocnictwa musi uwzględniać nie tylko treść art. 33 k.p.a., lecz także kontekst sytuacyjny sprawy i wywołują określone skutki prawne. Wniosek oraz pozostałe czynności podejmowane w imieniu skarżącego przed organem administracji miały miejsce w czasie, kiedy skarżący przebywał w ośrodkach pomocy medycznej, będąc w stanie zdrowia uniemożliwiającym mu podejmowanie jakichkolwiek działań w swoim imieniu, o czym organ miał pełną wiedzę. Kwestionując skuteczność udzielonego pełnomocnictwa, organ wykazał się skrajnym formalizmem, którego w przedmiotowym stanie faktycznym nie można było oczekiwać, a wręcz był zbędny, skoro ustawodawca w art. 33 § 4 k.p.a odformalizował postępowanie w tym zakresie. Nie bez znaczenia jest również fakt, że organ na żadnym etapie postępowania nie miał wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony i nie zwrócił się do pełnomocnika o przedłożenie dokumentu pełnomocnictwa, ani też nie zwrócił się do samej strony o potwierdzenie czynności wykonanych przez pełnomocnika. Tym samym, Sąd uznał, że co do zasady, organ nie powziął wątpliwości w toku postępowania administracyjnego co do zakresu i skuteczności udzielonego pełnomocnictwa. Wskazywanie braków pełnomocnictwa na etapie postępowania sądowo administracyjnego należy uznać za chybione. Ponadto zauważyć należy , że podjęcie postępowania administracyjnego i zakończenie go decyzją administracyjną, pomimo ewentualnego braku pełnomocnictwa, wymaga rozważenia z uwzględnieniem okoliczności potwierdzenia przez stronę czynności procesowej dokonanej przez nienależycie umocowanego pełnomocnika. Potwierdzenie przez stronę czynności procesowej nienależycie umocowanego pełnomocnika nie daje podstaw do przyjęcia rażącego naruszenia prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.06.2007 I OSK 1433/06). Wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję organu, zdaniem Sądu samo w sobie wskazuje na potwierdzenie czynności dokonanych przez pełnomocnika przed organem administracji. Nie budzi też wątpliwości, że zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia stanowi decyzję w rozumieniu art.107 § 1 k.p.a. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia jest podmiotem, o którym mowa w art. 1 pkt 2 kpa, powołanym z mocy prawa do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Dyrektor prowadzi bowiem, zgodnie z przepisem art. 107 ust. 5 pkt 16 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, postępowanie w ramach swojej właściwości w sprawach indywidualnych. Do zakresu działania Dyrektora w szczególności należy podejmowanie indywidualnych decyzji w sprawach ubezpieczenia zdrowotnego, zatem m.in. w przedmiocie zgody na pokrycie kosztów transportu chorego, o czym mowa w art. 25 ww. ustawy. Dodatkowo należy zaznaczyć, że zaskarżona decyzja poprawnie zawiera pouczenie stosownie do wymogów z art. 107 kpa o środku odwoławczym w postaci skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Ustalenie istnienia decyzji jest przesłanką dopuszczalności skargi. Brak decyzji administracyjnej uniemożliwia wniesienie skargi z powodu braku przedmiotu zaskarżenia - zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Za decyzję administracyjną uznaje się oświadczenie woli kompetentnego organu administracyjnego, podjęte w wyniku zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego, w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowane stronie, w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego, bądź w sferze stosunku procesowego (por. B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986 r., s. 22-23). Decyzja administracyjna jest władczym i jednostronnym oświadczenie woli organu, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającą sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata, w indywidualnie oznaczonej sprawie (tak. WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1758/06). Poza wątpliwościami ze strony Sądu pozostaje kwestia skuteczności wniesienia skargi przez skarżącego w kontekście wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem administracji. Należy zaznaczyć, że postępowanie przed Dyrektorem Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia jest postępowaniem jednoinstancyjnym. Na organie ciąży obowiązek przeprowadzenia szczególnie wnikliwego i nie pozostawiającego wątpliwości postępowania dowodowego z uwzględnieniem postanowień art. 10 kpa. Ponadto wbrew twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę , należy stwierdzić , że w myśl poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2007 roku (sygnatura akt I OSK 675/07) ,a który w orzecznictwie nie jest kwestionowany, do decyzji i postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym nie ma zastosowania wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Z treści wskazanego przepisu wynika, że do rozpoznawanej sprawy mają zastosowanie unormowania zawarte w § 1 i 2, ponieważ § 3 i 4 dotyczą zaskarżania do sądu administracyjnego aktów i czynności organów administracji publicznej innych niż decyzja lub postanowienie. Płynie stąd wniosek, że do decyzji i postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym nie ma zastosowania wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 i 4 ppsa. W tym stanie rzeczy uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie doszło do wyczerpania środków zaskarżenia, ponieważ decyzja Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 lipca 2009 roku nie podlegała zaskarżeniu ani w drodze: - zażalenia, co wynika z art. 59 § 2 k.p.a., ani - odwołania, co wynika z art. 127 § 1 k.p.a. (odwołania przysługują wyłącznie od decyzji wydanych w pierwszej instancji , a postępowanie jest jednoinstancyjne) - wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co wynika z art. 127 § 3 k.p.a. (wniosek ten przysługuje tylko od decyzji i postanowień wydanych przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze). Tym samym, skarżącemu nie przysługiwał żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w k.p.a. , dlatego należało uznać, że w niniejszej sprawie doszło do wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących skarżącemu w postępowaniu przed Dyrektorem Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, za nieuzasadniony należy uznać zarzut skarżącego o powołaniu nieobowiązujących przepisów prawnych jako podstawy zaskarżonej decyzji. Organ przyjął, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 25 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, przy czym jedynie nie uwidocznił publikacji tekstu jednolitego tej ustawy w Dz, U. z 2008r. Nr 164 poz. 1027., równocześnie prawidłowo powołując treść przepisu. Jednakże zastosowana przez organ interpretacja tego przepisu nie uwzględnia jego literalnego brzmienia. Błędnie organ przyjął, że zgoda na pokrycie kosztów transportu chorego do kraju w celu kontynuowania leczenia może być udzielona wyłącznie przed wykonaniem tego transportu. Przepis art. 25 ust.3 ustawy wskazuje jedynie, że Prezes Funduszu lub dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu może na wniosek uprawnionego podmiotu wydać zgodę na pokrycie kosztów transportu pokrycie do miejsca leczenia lub zamieszkania w kraju, najtańszym środkiem komunikacji możliwym do zastosowania w aktualnym stanie zdrowia, w przypadkach uzasadnionych stanem zdrowia. W rozpatrywanym stanie faktycznym brak było możliwości kontynuowania transportu drogą lądową co potwierdza jednoznacznie opinia lekarzy szpitala w którym znalazł się skarżący na terenie Węgier. Transport skarżącego w zaistniałej sytuacji, gdy szpital w którym się znalazł nie podjął dalszego leczenie , które jednak, jak wynika z załączonych informacji uznał za bezzwłocznie niezbędne, był w ocenie rodziny skarżącego konieczny w celu ratowania życia i zdrowia skarżącego i wymagał nagłego działania. Decyzja rodziny o przetransportowaniu na własny koszt nie zamknęła jednak drogi do złożenia wniosku do organu o wyrażenie zgody na pokrycie kosztów takiego transportu. Jak wskazano, żaden przepis ustawy nie ogranicza wyrażenia przedmiotowej zgody jedynie do przypadku, gdy transport ma być czynnością przyszłą. Odróżnienia wymaga poddanie się leczeniu planowanemu bez uprzedniego uzyskania od wojewódzkiego oddziału NFZ zaświadczenia E 112 PL , kiedy warunek w postaci niewykonania świadczenia medycznego może stanowić przesłankę wyrażenia takiej zgody w trybie art. 25 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej...( np. z uwagi na konieczność racjonalnego i planowego dysponowania funduszami publicznymi) , od sytuacji w której zagrożeniu , jak wynika z dokumentacji medycznej – bezpośrednim , znalazło się zdrowie i życie. Dobrem chronionym prawem w takiej sytuacji w pierwszej kolejności , zgodnie z ustawą zasadniczą – art. 68 ust.1 i ust. 2 Konstytucji RP jest zdrowie i życie. Brak było zatem podstaw do przyjęcia interpretacji zawężającej wynik literalnej wykładni przepisu art. 25 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.... W przypadku zwrotu kosztów transportu chorego ustawodawca w przepisie tym nie wymaga uprzedniej zgody na wykonanie tej czynności i nie przewiduje warunku w postaci niewykonania transportu. Tym samym, organ niewłaściwie zastosował art. 25 ust. 3 ustawy, błędnie go interpretując. W przedmiotowym stanie faktycznym nie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania, gdyż wydanie decyzji nie stało się bezprzedmiotowe. Organ winien był należycie zbadać stan fatyczny, zgromadzić niezbędną dokumentację oraz w zakresie dopuszczalnym przez prawo orzec w przedmiocie wnioskowanego udzielenia zgody na pokrycie kosztów transportu A. Z. do kraju. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić , że decyzja o umorzeniu postępowania zapadła w oparciu o niewłaściwa interpretację przepisów prawa materialnego (art. 25 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej...) co doprowadziło do błędnego uznania postępowania za bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.