III SA/Kr 913/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: WSA Katarzyna Marasek-Zybura WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 28 kwietnia 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256) oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej jako: "u.ś.r."), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej B. L., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad T. L. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 19 stycznia 2021 r. skarżąca wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem T. L. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2021 r. nr [...] odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad T. L. Organ I instancji odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia stwierdził, że T. L. został zaliczony do I grupy inwalidzkiej na trwałe z ogólnego stanu zdrowia i do pierwszej grupy inwalidzkiej w związku ze służbą wojskową, orzeczeniem nr [...] wydanym przez Terenową Wojskową Komisję Lekarską w dniu 19 marca 2004 r., ale niepełnosprawność powstała po 25 roku życia. W związku z powyższym w ocenie organu I instancji T. L. nie spełnia wskazań, o których mowa w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Organ wskazał, że znany jest mu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13, lecz z uwagi na fakt, że przepisy zawarte w u.ś.r. nie uległy zmianie, nie może go stosować. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła skarżąca. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznane jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem T. L. Opisaną we wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Na wstępie organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie. W swoich rozważaniach Kolegium podniosło, że organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014 r., sygn. akt K 38/13, który stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W dalszej części rozważania, organ odwoławczy podkreślił, że z wywiadu środowiskowego z dnia 1 lutego 2021 r. jak i oświadczeń złożonych przez skarżącą w dniu 19 stycznia 2021 r. oraz w dniu 1 lutego 2021 r. na okoliczność ustalenia zakresu sprawowanej opieki przez wnioskodawczynię nad mężem T. L. wynika, że nie podejmuje zatrudnienia na poczet sprawowania opieki nad mężem, którym opiekuje się w sposób ciągły od 13 stycznia 2021 r. W świetle oświadczeń skarżącej jej mąż z uwagi na stan zdrowia wymaga pomocy w zaspokojeniu podstawowych potrzeb i spraw życia codziennego - pomimo, że jest osobą chodzącą wymaga stałej kontroli w wykonywaniu najprostszych rzeczy. Opieka skarżącej nad mężem polega na pomocy: w zachowaniu higieny osobistej, przyjmowaniu leków, kontaktów z lekarzem, spacery, dowóz na rehabilitację, prowadzenie gospodarstwa domowego. W ocenie organu odwoławczego w realiach niniejszej sprawy brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy na gospodarstwie rolnym przez skarżącą a koniecznością opieki nad osobą wymagającą opieki, albowiem wykazany przez skarżącą zakres opieki, nie ma charakteru tego rodzaju, ażeby zmuszała ją do definitywnej rezygnacji z pracy w gospodarstwie rolnym. Organ podkreślił, iż do czynności typowo opiekuńczych spośród wymienionych przez skarżącą niewątpliwie można zaliczyć pomoc ojcu w utrzymaniu higieny ciała. Natomiast takie czynności jak: przygotowanie posiłków, wykupowane lekarstw, zapewnienie transportu do lekarzy, czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności odwołującej. Ponadto są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo, czy też prowadzą gospodarstwo rolne i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Zdaniem Kolegium rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawnym mężem jest do pogodzenia z jednoczesnym podjęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Na powyższą decyzję skarżąca B. L., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie prawa procesowego, a to art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie i przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż "opieka odwołującej nie ma charakteru tego rodzaju, ażeby zmuszała ją do definitywnej rezygnacji z pracy na gospodarstwie rolnym, czy też aktywności zawodowej" podczas gdy z dokumentów urzędowych w postaci orzeczenia Terenowej Wojskowej Komisji Lekarskiej, jak również orzeczenia Głównej Wojskowej Komisji Lotniczo Lekarskiej WIML wynika, że T. L. został zaliczony do I grupy inwalidzkiej, jest całkowicie niezdolny do pracy oraz samodzielnej egzystencji; - naruszenie prawa procesowego, a to art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 107 k.p.a., w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego i rzetelnego zgromadzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji brak przeprowadzenia dodatkowych rozważań celem ustalenia, czy w realiach rozpoznawanej sprawy T. L. wymaga całodobowej opieki i pomocy w zaspokajaniu bieżących potrzeb życiowych; - naruszenie prawa procesowego, a to art. 7 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 107 k.p.a., w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez dowolne i nieudowodnione przyjęcie, że zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez odwołującą nad niepełnosprawnym mężem jest do pogodzenia z jednoczesnym zatrudnieniem, podczas gdy prawidłowo oceniony materiał dowodowy w postaci wywiadu środowiskowego w połączeniu z orzeczeniami zaliczającymi T. L. do I grupy inwalidzkiej dają podstawę do przyjęcia, że opieka sprawowana przez B. L. jest opieką sprawowaną nieprzerwanie przez całą dobę; - naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, a to art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, podczas gdy skarżąca spełnia wszelkie przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego; - naruszenie prawa procesowego, a to art. 7 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 107 k.p.a., w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że odwołująca zrezygnowała z pracy na gospodarstwie rolnym, podczas gdy skarżąca nie posiada żadnego gospodarstwa rolnego. Mając powyższy zarzut na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 kwietnia 2021r., a także - z mocy art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019.2325 ze zm. – dalej nazywanej p.p.s.a). – poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2021r. odmawiająca przyznania skarżącej B. L. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością opieki nad mężem legitymującym się wydanym na stałe orzeczeniem przez Terenowa Wojskową Komisję Lekarską o całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji z 19 marca 2004r., pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Świadczenie pielęgnacyjne zostało zaliczone do świadczeń rodzinnych. Jego celem jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania w społeczeństwie osób niepełnosprawnych, gdyż służy pokryciu kosztów opieki zorganizowanej "we własnym zakresie", w tym opieki osób bliskich. Świadczenie to zapewnia środki sprawowanie nad nimi opieki (zob. R. Babińska-Górecka, K. Stopka, Polskie świadczenia rodzinne z punktu widzenia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, PiZS 2012, nr 4, s. 28-34.). Jego celem jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, nadal zwanej ustawą, zwanej dalej u.ś.r.. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje między innymi osobie, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei po myśli art. 17 ust. 1b u.ś.r świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Sama ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Nie należy jednak rozumieć warunku "stałej" i "ciągłej" opieki, jako wykonywanie opieki "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest jej stopniem niepełnosprawności, a więc koniecznością wykonywania takich czynności, które warunkują jej egzystowanie w warunkach godności człowieka (zob. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 lipca 2020 r., III SA/Gd 482/20). W niniejszej sprawie mąż skarżącej Pan T. L. legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji. Orzeczenie zostało wydane na stałe z uwagi na trwałe inwalidztwo męża skarżącej. Wynika z niego, że powodem takiego orzeczenia była encefalopatia pourazowa po stłuczeniu mózgu i pnia mózgu, jak również obustronne upośledzenie słuchu w zakresie tonów wysokich oraz krótkowzroczność obu oczu. Z oświadczenia skarżącej wynika, ze jej mąż wymaga opieki i pomocy w zaspokajaniu podstawowych potrzeb dnia codziennego, pomimo że jest osoba chodzącą, z uwagi na konieczność ciągłej kontroli najprostszych czynności. Mąż skarżącej zapomina się bowiem w rutynowych czynnościach, na przykład zapomina wyłączyć gaz. Z tego względu skarżąca musiała faktycznie zrezygnować z pracy, co wynika z załączonych do akt dokumentów. Z kolei czynności wykonywane przez skarżącą wobec męża należą do czynności dnia powszechnego, które każdy ma obowiązek świadczyć będąc zobowiązanym alimentacyjnie. Organ I instancji odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu nie spełnienia przez męża skarżącej przesłanki formalnej wynikającej z art. 17 ust. 1 b u.ś.r., to jest, że jej niepełnosprawność nie powstała przed ukończeniem przez nią 25 roku życia, bowiem z orzeczenia lekarza orzecznika wynika, że datuje się ona od listopada 2000r. W uzasadnieniu swojej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie przyjęło, że stanowisko prawne organu I instancji, co do treści art. 17 ust.lb u.ś.r. w kontekście skutków wyroku Trybunału nie zasługuje na akceptację, ponieważ w świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, a zatem winny być przez nich respektowane. Analiza przepisów Konstytucji oraz ich rozumienia przez Trybunał Konstytucyjny prowadzi do wniosku, że wykonywanie orzeczeń Trybunału jest obowiązkiem zarówno prawodawcy, jak i organów stosujących prawo. Źródłem tego obowiązku jest moc powszechnie obowiązująca orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP) w związku z zasadami państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) i nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP)". W sprawie interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 25 roku życia przepis art. 17 ust 1 b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód w jego stosowaniu Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium mementu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z jego pominięciem. Nie jest więc dopuszczalne oparcie decyzji przyznającej przyznanie tego prawa na art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. (tak też NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1614/16; NSA w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 223/16; NSA w wyroku z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16; NSA w wyroku z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 755/16). Z kolei organ II instancji uznał, że w niniejszej sprawie brak jest bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy sprawowaną opieką a rezygnacją z zatrudnienia. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie taki związek jednak występuje. Czynności bowiem wskazane przez skarżącą w oświadczeniu oraz wywiadzie środowiskowym jak podawanie posiłków, leków, spacery, dowóz dna rehabilitację, kontakty z lekarzami, zachowywanie higieny osobistej są niewątpliwie czynnościami dnia codziennego, które każda osoba zobowiązana do alimentacji ma obowiązek wykonywać. Należy jednak wskazać, że nie jest w niniejszej sprawie problemem samo wykonywanie czynności i na pewno ich zakres nie uzasadnia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Należy jednak podkreślić, że z uwagi na charakter niepełnosprawności opieka nad nim może wymagać nieustannej czujności i kontroli zachowania. Skarżąca w skardze wskazuje bowiem, że jej mąż może zrobić krzywdę sobie, jak i innym, pisze, iż "nierzadko zdarza się T. L. pozostawić włączony palnik gazowy po zagotowaniu wody jak również kilkakrotnie pozostawił odkręcony kran w łazience lub kuchni. Miały miejsce również sytuacje, podczas których T. L. wychodząc z mieszkania pozostawił otwarte drzwi. Wielokrotnie podczas spacerów T. L. gubi orientację i nie potrafi wrócić do swojego mieszkania". Okoliczność ta, a więc wymaganie ciągłej kontroli nie została jednak sprawdzona w toku postępowania administracyjnego. Stąd konieczne jest przeprowadzenie dokładnego wywiadu środowiskowego, jak również ewentualnie przeprowadzenie innych dowodów w sprawie, który wskazywałby jednoznacznie na okoliczności podniesione w skardze przez skarżącą lub im zaprzeczały. Sąd bowiem rozstrzygający niniejsza sprawę przyjmuje, że podstawą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest tylko sam zakres wykonywanych czynności przez osobę występującą z wnioskiem, ale niekiedy uzasadnia to również konieczność ciągłego czuwania nad osobą niepełnosprawną i kontrolowania jej zachowania, co z kolei wynika z jej stanu psychicznego i intelektualnego. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu decyzji organu II instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a.