III SA/Kr 919/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie NSA Grażyna Danielec WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Agnieszka Sotnicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia 16 czerwca 2009 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania K. M., działając na podstawie art. 3 ust 1 i 4, art. 8, art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r., nr 115, poz. 728 z pózn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta przez Zastępcę Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] 2009 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] 2009 r. nr [...] organ I instancji - Burmistrz Miasta – orzekł o odmowie przyznania K. M. pomocy na opłaty mieszkaniowe. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalił, iż K. M. jest osobą całkowicie niezdolną do pracy, przebywa na rencie inwalidzkiej, żyje w związku konkubenckim. Konkubent partycypuje w kosztach utrzymania mieszkania, pomaga w pracach domowych, prowadzi ze skarżącą wspólną kuchnię. Skarżąca przyznaje, że bez pomocy konkubenta nie dałaby sobie rady. W opinii organu, wskazane okoliczności dają podstawy do stwierdzenia, że skarżąca, jej syn i konkubent stanowią rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż konkubent skarżącej jest zatrudniony w spółce z o.o. "A". Źródło utrzymania rodziny stanowi wynagrodzenie za pracę konkubenta w wysokości 1678,25 zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości 228,31 zł i renta skarżącej w wysokości 637, 58 zł. Łącznie dochód rodziny ustalony zgodnie z zasadami art. 8 ustawy o pomocy społecznej wynosi 2 544,14 zł. Rodzina zamieszkuje w lokalu komunalnym. Stałe miesięczne wydatki wynoszą 842,11 zł. Składają się na nie: czynsz - 328, 94 zł, energia - 244,78 zł, gaz - 118,39 zł, lekarstwa - około 150 zł. Organ wskazał, że skarżącej może być przyznana pomoc w formie zasiłku celowego lub okresowego. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń przysługuje osobom, które nie mają żadnych źródeł utrzymania lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza ustawowego dochodu określonego w ustawie oraz w razie wystąpienia co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 2 – 15 ustawy. Dysponując zgromadzonymi w aktach sprawy dokumentami organ ustalił, że rodzina skarżącej nie spełnia kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej bowiem posiadany dochód na osobę w rodzinie wynosi 848,05 zł i jest wyższy od kryterium ustawowego osoby w rodzinie tj. od kwoty 351 zł. Skoro nie został spełniony pierwszy ze wskazanych warunków – kryterium dochodowe – to zdaniem organu I instancji nie występują przesłanki przyznania skarżącej pomocy w formie zasiłków celowego lub okresowego. Art. 41 ustawy, stanowiący, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznana pomoc finansowa na zasadzie wyjątku, daje taką możliwość. Organ I instancji zaznaczył jednak, że przyznanie pomocy w tej formie ma charakter uznaniowy i zależy między innymi od indywidualnej sytuacji osoby ubiegającej się o pomoc. Organ powołał się na treść art. 3 ust. 3 ustawy oraz na treść art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W pierwszym z tych przepisów, podniósł organ, ustawodawca zaznaczył, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Drugi ze wskazanych przepisów stanowi natomiast, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W ocenie organu oznacza to, że państwo jest zobligowane do pomocy, gdy osoba lub rodzina wyczerpie własne środki zaradcze. Uwzględniając uregulowania prawne w tym zakresie oraz ustalony stan faktyczny, w opinii organu I instancji brak jest przesłanek do przyznania skarżącej pomocy z przeznaczeniem na opłaty mieszkaniowe. Z akt sprawy wynika, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej wynosi 848,05 zł i stanowi około 242 % kryterium dochodowego osoby w rodzinie, stałe płatności natomiast to około 33 % dochodu. Po ich dokonaniu w dyspozycji rodziny skarżącej pozostaje kwota 1 696 zł. Zdaniem organu I instancji skarżąca i jej rodzina posiadają więc własne środki, które umożliwiają zaspokojenie zgłaszanej potrzeby. Nadto organ podkreślił, że dysponuje ograniczoną ilością środków z przeznaczeniem na realizację świadczeń z pomocy społecznej, akcentując uszczuplenie tych środków poprzez zmniejszenie dotacji dla Gminy na te cele. W związku z tym wymiar świadczeń musi być dostosowany do możliwości finansowych organu jak i potrzeb ubiegających się osób, co wynika z art. 3 ust., 4 ustawy o pomocy społecznej jak i z art. 35 ustawy z 30 czerwca 205 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) zobowiązując organ do dokonywania wydatków w wysokości ustalonej w planie finansowym jednostki. Odwołanie od tej decyzji złożyła K. M., podnosząc, że ona i syn są przewlekle chorzy, a niepełnosprawność wiąże się z ponoszeniem dużych kosztów. Ponadto skarżąca wskazała, że jej rodzina utraciła majątek na rzecz Skarbu Państwa, co jest dla niej wielką krzywdą. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy zaznaczył, że decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku celowego, jak również o określeniu jego wysokości jest z mocy prawa decyzją podejmowaną w granicach tzw. uznania administracyjnego. Organ podejmuje ją po dokonaniu właściwego ustalenia stanu faktycznego i jego oceny, w szczególności pod kątem czy w przedmiotowej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynika, iż K. M. prowadzi 3-osobowe gospodarstwo domowe, wspólnie z synem i konkubentem. Zdaniem Kolegium, skarżąca nie spełnia przesłanek do otrzymania pomocy finansowej określonych w art. 41 oraz w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika, że skarżąca wykorzystując swoje środki finansowe jest w stanie przezwyciężyć życiowe trudności związane z koniecznością ponoszenia kosztów opłat mieszkaniowych. Biorąc pod uwagę fakt, że miesięczny dochód rodziny wynosił 2544,14 zł, to po odliczeniu miesięcznych wydatków tj. 842,11 zł, w dyspozycji rodziny skarżącej pozostaje kwota 1702,03 zł. Wobec tego w opinii Kolegium brak jest podstaw do przyznania skarżącej pomocy z przeznaczeniem na opłaty mieszkaniowe. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że skarżąca nie ma żadnych zaległości czynszowych, wszystkie należności reguluje terminowo, co prowadzi do wniosku, iż nie ma problemów z płynnością finansową. Organ zaznaczył także, że za odmową przyznania pomocy na opłaty mieszkaniowe przemawia ponadto interes społeczny rozumiany jako ograniczenie prawa do świadczeń z pomocy społecznej do kręgu osób najuboższych pozbawionych własnych źródeł dochodów. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 16 czerwca 2009 r., znak: [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła K. M. Podniosła w niej, że ona i syn są niepełnosprawni, nie posiadają pieniędzy ani rodziny, na której pomoc mogliby liczyć. Skarżąca podniosła także, że nie prowadzi wspólnego gospodarstwa ze swoim konkubentem. Twierdzi również, że nie jest on zameldowany, a jego dochody nie są dochodami rodziny. W odpowiedzi na tą skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie uznając ją za całkowicie bezzasadną. W ocenie Kolegium skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze swoim konkubentem, o czym świadczy m.in. wywiad środowiskowy zawierający informację o dochodach rodziny, który został własnoręcznie podpisany przez skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie był art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Stanowił on, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Użyte w tym przepisie przez ustawodawcę sformułowanie "może być przyznany" wskazuje, że rozstrzygnięcie w tego rodzaju sprawach zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, które polega na możności dokonania wyboru dopuszczalnego przez ustawę rozwiązania. Wybór ten nie jest jednak dowolny i swobodny. Organ stosujący prawo zobowiązany jest uwzględnić indywidualne warunki każdego wypadku, których stwierdzenie nie jest możliwe tylko w tym stopniu, by móc wydać decyzję zgodną z wolą ustawodawcy. Działanie organu w tym zakresie musi być jednak uzasadnione i podlega kontroli sądowoadministracyjnej (J. Zimmermann w: Polska jurysdykcja administracyjna, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1996 r., s. 119). Organ pomocy społecznej orzekając zatem w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego musi wziąć pod uwagę wskazówki co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy - (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej) ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej - (art. 3 ust. 4 ustawy). Ponadto udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego uwarunkowane jest zaistnieniem dodatkowej przesłanki, którą jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Obwarowanie tej formy pomocy tego rodzaju przesłanką związane jest z tym, że ustawodawca przewidział możliwość jej udzielenia osobom lub rodzinom o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Dla określenia tej przesłanki posłużył się pojęciem nieostrym, co oznacza konieczność konkretyzacji zawartej w przepisie ogólnej normy i nadania jej treści z uwzględnieniem okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy (tak: WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 238/08). Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07; LEX nr 489088, szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Jednak aby można było ocenić, czy w danej sprawie zachodzi "przypadek szczególnie uzasadniony", organ administracji winien wnikliwie ustalić sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową strony, w tym faktyczny dochód miesięczny, wydatki strony związane z jej utrzymaniem - z uwzględnieniem stanu zdrowia strony (członków jej rodziny) i kosztów ponoszonych na mieszkanie. Dopiero ustalenie tych elementów pozwala na ocenę, czy sytuacja strony jest szczególna i, czy w danej sprawie, w konkretnych okolicznościach faktycznych strona winna otrzymać pomoc społeczną w omawianej formie. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 673/07. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie dopuściły się uchybień przepisom art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowisko organów, że skarżąca wraz z synem i konkubentem stanowią, co podkreślić należy, rodzinę w rozumieniu art. art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej uznać należy za prawidłowe. W świetle tego bowiem przepisu osoby niespokrewnione, pozostające ze sobą w faktycznym związku, wspólnie mieszkające i gospodarujące są rodziną. Zgodzić się więc należy z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z 29 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1429/07, LEX nr 490168, że pojęcie rodziny określone w art. 6 pkt 14 ustawy nie jest oparte wyłącznie na więzach pokrewieństwa, bardziej istotne jest tworzenie wspólnoty. W tym ujęciu rodziną jest także związek konkubencki. Wobec tego okoliczność, że konkubent skarżącej nie jest zameldowany nie ma w tym względzie żadnego znaczenia. Jak wynika z przeprowadzonego w tej sprawie wywiadu środowiskowego partycypuje on w kosztach utrzymania rodziny, pomaga w pracach domowych, prowadzi wraz ze skarżącą wspólną kuchnię, co dawało organom podstawę do uznania, że wraz ze skarżącą prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. W takim stanie rzeczy ustalenie sytuacji materialnej i finansowej rodziny uznać należy za poprawne. Bezsprzecznie wynika z nich, że dochód rodziny skarżącej przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Tak ustalony dochód przy uwzględnieniu sytuacji zdrowotnej skarżącej i jej syna oraz wydatków miesięcznych związanych z utrzymaniem rodziny pozwalały też organom na stwierdzenie, że sytuację rodziny skarżącej nie można zaliczyć do "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 41 ustawy, od którego wystąpienia zależy przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego. Skoro organy w sposób dostateczny i przede wszystkim trafny uzasadniły, że w tym wypadku interes indywidualny skarżącej nie może zyskać przewagi nad interesem społecznym, zwłaszcza innych osób ubiegających się o pomoc społeczną i będących w dużo gorszej sytuacji niż skarżąca, bo np. bez dochodu, to nie można było w niniejszej sprawie postawić organom zarzutu przekroczenia ram uznania administracyjnego. Nie uchybiły, bowiem one nie tylko, że przepisom postępowania administracyjnego, prawidłowo ustalając istotne dla treści rozstrzygnięcia okoliczności oraz należycie uzasadniając powody wydania decyzji odmownej, ale i w sposób niewadliwy odczytały normę prawną wyrażoną w przepisie art. 41 ustawy i w sposób zgodny z przepisami ją zastosowały nie dopuszczając się tym samym naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Mając zatem powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skargę oddalił.