III SA/Kr 922/21

|Sygn. akt III SA/Kr 922/21 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 listopada 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna (spr.), Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki, WSA Tadeusz Kiełkowski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w dniu 8 listopada 2021 r. skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie, na uchwałę IX/100/2007 Rady Miejskiej w Miechowie, z dnia 29 czerwca 2007 r. w sprawie ustalenia sposobu sprawiania pogrzebu zmarłym oraz określenia zasad ponoszenia i zwrotu wydatków na, pokrycie kosztów pogrzebu przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Miechowie, , , skargę oddala., Prokurator Prokuratury Okręgowej w Krakowie zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Rady Miejskiej w Miechowie z dnia 29 czerwca 2007 r. nr IX/100/2007 w sprawie ustalenia sposobu sprawiania pogrzebu przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Miechowie. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, a to art. 44 ustawy z dnia 12 marca 2004 r., o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876) w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r., o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 1947) poprzez określenie w § 2 zaskarżonej uchwały – kręgu osób, którym przysługuje prawo pochówku przez gminę; naruszenie art. 96 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej oraz naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) poprzez uznanie w § 6 uchwały, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego i jej ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, podczas gdy uchwała nie mieściła się w ustalonym w tym przepisie katalogu aktów publikowanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Uzasadniając zarzuty Prokurator wyjaśnił, że § 2 uchwały – naruszał art. 44 ustawy z dnia 12 marca 2004 r., o pomocy społecznej w zw. z art. art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r., o cmentarzach i chowaniu zmarłych zaś § 6 zaskarżonej uchwały naruszał art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Także w § 4 uchwały, które określa sposób zwrotu wydatków na zorganizowanie pogrzebu – stanowi istotne naruszenie treści art. 96 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Prokurator podniósł, że w § 2 uchwały Rada Miejska w Miechowie ustaliła, że gmina organizuje pogrzeby osobom zmarłym, które miały status osoby bezdomnej, osobom, które nie posiadają bliskich lub zdolnych do zorganizowania pogrzebu z terenu gminy oraz osobom nie posiadających uprawnień do zasiłku pogrzebowego z ubezpieczenia społecznego z terenu Gminy. Prokurator wskazał, że problematykę chowania zwłok ludzkich reguluje w sposób szczegółowy ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych, która w art. 10 ust. 1 potwierdza prawa pochowania zwłok ludzkich jako prawo przysługujące najbliższej rodzinie zmarłego. W odniesieniu do zwłok niepochowanych i nieprzekazanych w celach naukowych, obowiązek ich pochowania spoczywa na ośrodku pomocy społecznej miejsca zgonu. Dodatkowo treść art. 44 ustawy o pomocy społecznej mówi, że sprawienie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego. Przedstawione regulacje w sposób jasny określają charakter świadczenia oraz ośrodek pomocy społecznej właściwy do sprawienia pogrzebu osoby zmarłej, której zwłoki nie zostały pochowane przez najbliższych, ani przekazane w celach naukowych. Ustawodawca określając w art. 44 ustawy o pomocy społecznej, materię podlegającą uregulowaniu w drodze uchwały przez radę gminy, wyznaczył jednocześnie granicę tego upoważnienia. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska na podstawie tego przepisu obowiązana jest określić jedynie sposób sprawiania pogrzebu. Nie jest natomiast uprawniona do określenia kręgu osób, którym przysługuje prawo pochówku przez gminę i regulowania przypadków kiedy gmina zobowiązana jest do sprawiania pogrzebu. Dalej Prokurator wskazał, że kwestia dotycząca zwrotu wydatków poniesionych przez gminę na zorganizowanie pogrzebu została uregulowana w treści art. 96 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Zatem to przepis ustawy, w sposób wiążący stanowi o źródłach, z których gmina organizująca pogrzeb może uzyskać zwrot wydatkowanych na ten cel kosztów. Powyższe wskazuje, że Rada Miejska w żadnym wypadku nie miała legitymacji do regulowania tej kwestii w uchwale. Prokurator wskazał, że opisane wyżej naruszenia mają charakter istotnych naruszeń, bowiem wkraczają bez upoważnienia ustawowego w materię uregulowaną już normami ustawowymi art. 10 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych i art. 96 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto w ocenie skarżącego, przywołane w uchwale podstawy prawne nie wypełniają warunku upoważnienia ustawowego do uchwalenia aktu. Kompetencji do stanowienia aktu o charakterze powszechnie obowiązującym nie można domniemywać, konieczna jest każdorazowo wyrażona podstawa prawna. Przepisy prawa materialnego takiego upoważnienia do określania sprawowania pogrzebu przez gminę oraz zasad zwrotu wydatków w formie uchwały rady gminy nie zawierają podobnie jak przepisy ustawy o pomocy społecznej. Z kolei art. 17 ust. 1 pkt 15 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy sprawianie pogrzebu osoby bezdomnej. Przepis ten reguluje kwestie materialnoprawne, nie stanowi jednak delegacji dla rady gminy do podjęcia zaskarżonej uchwały. Wskazana regulacja przypisuje radzie gminy wszystkie sprawy należące do zakresu działania gminy, chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Skarżący podniósł, że art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowił ogólną normę kompetencyjną dla organu uchwałodawczego gminy w zakresie stanowienia prawa w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Przepis ten uzupełniał jedynie upoważnienie, które musiało wynikać z przepisu rangi ustawowej, przy czym upoważnienie musiało być wyraźne. W zakresie kolejnego zarzutu, Prokurator wskazał, że w § 6 zaskarżonej uchwały Rada Miejska wskazała, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, uznając tym samym, że stanowi ona akt prawa miejscowego. W uzasadnieniu zarzutu Prokurator podkreślał, że zaskarżona uchwała nie zawierała żadnych norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, kierowanych wobec podmiotów zewnętrznych, a co za tym idzie nie podlegała publikacji w Dzienniku Urzędowym. Ponadto skarżący dodał, że publikacja zaskarżonej uchwały nie wynika również z przepisów szczególnych, o których mowa w art. 13 pkt 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przedmiotowa uchwała indywidualizuje adresata tego aktu, a przepisy w niej zawarte oddziałują jedynie na sferę obowiązków i uprawnień jednostki organizacyjnej Gminy. W odpowiedzi na skargę Prokuratora Rada Miejska w Miechowie poinformowała, że na najbliższej sesji Rady Miejskiej zostaną przedłożone projekty uchwał z uwzględnieniem zarzutów wskazanych w skardze przez Prokuratora. Ponadto. Kolejno Organ wskazał, że w dniu 30 lipca 2021 roku, w ślad za odpowiedzią na skargę Prokuratora, Rada Miejska uchyliła uchwałę nr IX/100/2007 Rady Miejskiej w Miechowie z dnia 29 czerwca 2007 r. w sprawie ustalenia sposobu sprawiania pogrzebu zmarłym oraz określenia zasad ponoszenia i zwrotu wydatków na pokrycie kosztów pogrzebu przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Miechowie. Wobec uchylenia zaskarżonej uchwały i podjęcia nowej uchwały nr XXVI/423/2021 z dnia 30 lipca 2021 roku, organ wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności stało się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie ponieważ zaskarżona uchwała był to akt prawa wewnętrznie obowiązującego, skierowany bezpośrednio do jednostki działającej w ramach struktury jednostki samorządu terytorialnego. W zaskarżonej uchwale w żadnym z jej fragmentów nie użyto również określenia, że akt ten stanowi "prawo miejscowe", dlatego też faktyczna jego publikacja w Dzienniku Urzędowym nie mogła być przyczyną uwzględnienia skargi. Na wstępie Sąd zaznacza, że skarga została rozpatrzona pomimo uchylenia zaskarżonej uchwały ponieważ sam fakt wyeliminowania aktu prawnego z obrotu nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego. Jak bowiem zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 20 lutego 2020 r., I OZ 55/20 (wszystkie cytowane w niniejszym uzasadnieniu wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) odwołując się do cytowanego tamże orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i orzeczeń sądów administracyjnych, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Stanowisko to jest dominujące również w orzecznictwie sądów administracyjnych. Powyższy pogląd orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela. Z tych to powodów Sąd nie wziął pod uwagę, że pośrednio Burmistrz przyznawał rację podniesionym w skardze zarzutom wskazując, że zaskarżona uchwała została uchylona 30 lipca 2021 r. Zgodnie jednak z art. 133 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, a zgodnie z art. 134 §1 powołanej ustawy, przy orzekaniu Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tych to powodów, skoro przedmiotem orzekania jest kontrola działalności administracji publicznej (art. 3 §1 powołanej ustawy) to twierdzenia obu stron w zakresie wykładni przepisów, nie są dla sądu administracyjnego wiążące. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała w sprawie sprawienia pogrzebu przez gminę i zasad zwrotu wydatków. Jako podstawę tej uchwały Rada Miejska wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 17 ust. 1 pkt 15, art. 36 pkt 2 f, art. 44, art. 96 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 101 ust. 2 i 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593 z późn. zm.). Odnosząc się do żądania Prokuratora domagającego się stwierdzenia w całości nieważności zaskarżonego aktu, to Sąd zauważa, że skoro już w skardze Prokurator zakwestionował traktowanie zaskarżonej uchwały jako prawa miejscowego to co do zasady nie było możliwe stwierdzenie nieważności tego aktu. Zaskarżona uchwała został bowiem podjęta 29 czerwca 2007 r. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Z kolei zgodnie z art. 94 ust. 2 powołanej ustawy jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Sąd uznał, że skoro uchwała została przesłana Wojewodzie Małopolskiemu celem jej publikacji w Dzienniku Urzędowym (co samo w sobie było działaniem nieprawidłowym, ponieważ tylko akty prawa miejscowego podlegają ogłoszeniu zgodnie z art. 13 pkt 2 ww. ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych) to tym samym termin jednego roku był terminem, w którym Prokurator mógł wystąpić o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Niemniej jednak powyższe uwagi Sądu nie mają istotnego znaczenia dla sprawy, ponieważ jak już Sąd na wstępie swoich rozważań wskazał, zaskarżona uchwała była aktem wewnętrznym skierowanym do jednostki działającej w ramach szeroko pojętej struktury organów gminy Miechów (tj. zgodnie z §1 zaskarżonej uchwały - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Miechowie). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 czerwca 2016 r., I OSK 258/16 (wskazane orzeczenie zapadło w analogicznym sporze dlatego w znacznej mierze Sąd przytoczy zawartą w nim argumentację) zarówno akty prawa miejscowego, jak i akty prawa wewnętrznego są do siebie zbliżone lub nawet tożsame pod względem podmiotowym (tworzone przez organy jednostek samorządu terytorialnego) oraz przedmiotowym (obejmują potencjalnie cały zakres działania jednostek samorządu terytorialnego). Podstawową różnicą jest krąg adresatów tych aktów prawnych oraz zakres obowiązywania w przypadku aktów prawa wewnętrznego ograniczony do podmiotów (adresatów) pozostających względem organów je stanowiących w stosunku szeroko pojętej podległości ustrojowej oraz organizacyjnej (por. M. Stahl, Stanowienie prawa miejscowego jako prawna forma działania organów samorządu terytorialnego [w:] System prawa administracyjnego pod red. R. Hausera, A. Wróbla, Z. Niewiadomskiego, t. 5, Prawne formy działania administracji, Warszawa 2013). Akt wewnętrzny, podobnie jak akt powszechnie obowiązujący, jest wydawany na podstawie prawa i w granicach prawa, przez ustawowo upoważnione organy. W świetle powyższego, akt wewnętrzny odpowiada przyjętemu przez doktrynę modelowi aktu kierownictwa. Uchwały w sprawie sprawienia pogrzebu, jako że dotyczą realizacji obowiązku spoczywającego na gminie, skierowane są do organów gminy lub jednostek pozostających w strukturach gminy, tj. ośrodków pomocy społecznych, czyniąc je aktami prawa wewnętrznie obowiązującego, a przepisy w niej zawarte oddziałują jedynie na sferę obowiązków i uprawnień tej jednostki organizacyjnej gminy. Tego rodzaju akty nie zawierają zatem norm generalnych i abstrakcyjnych kierowanych do podmiotów zewnętrznych wobec Rady Gminy, nie przyznają bowiem praw, ani nie nakładają obowiązków nieokreślonemu kręgowi odbiorców. Jak wynika z art. 17 ust. 1 pkt 15 ustawy o pomocy społecznej do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy sprawienie pogrzebu, w tym osobom bezdomnym. Zgodnie natomiast z art. 44 powołanej ustawy sprawowanie pogrzebu odbywa się w sposób ustalony przez gminę, zgodnie z wyznaniem zmarłego. Przywołany przepis nie wskazuje organu właściwego do dokonania takich ustaleń. W myśl art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten zawiera domniemanie kompetencji rady gminy w publicznych sprawach lokalnych. Stanowi on podstawę dla rozstrzygnięcia wątpliwości co do organu gminy właściwego do realizacji zadań gminy określonych w przepisach prawa materialnego w sytuacji, w której ustawodawca nie wskazał expressis verbis właściwego organu (por. Ł. Złakowski [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz pod. red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Warszawa 2011). Jeżeli zatem dla rozstrzygnięcia danej sprawy stanowiącej zadanie gminy nie został wskazany inny organ, to należy odwołać się do przepisów prawa materialnego, a w razie ich braku oprzeć się na kategorii domniemania kompetencji rady gminy, gdyż może ona rozstrzygać we wszystkich sprawach należących do zakresu działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rada nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 Konstytucji RP). Zakresy przyznanych tym organom kompetencji są rozłączne, co oznacza, że kompetencje właściwe jednemu organowi nie mogą być realizowane przez inny organ tej jednostki. Powyższe prowadzi do wniosku, że skoro przepisy prawa materialnego, tj. ustawy o pomocy społecznej nie wskazują organu gminy właściwego dla ustalenia sposobu sprawienia pogrzebu, to organem obowiązanym do dokonania ustaleń w tym zakresie jest rada gminy. Ustalenie sposobu sprawienia pogrzebu powinno mieć charakter ogólny i przybrać formę określonych zasad obowiązujących przy organizacji każdego pogrzebu przez gminę. Pozostaje to we właściwości rady gminy, zaś aktem z którego muszą wynikać wiążące organ pomocy społecznej ustalenia w zakresie sposobu sprawienia pogrzebu jest uchwała rady gminy (por. W. Maciejko [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Wydanie 4, Warszawa 2013, tak też S. Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Wrocław 2013). Sad podkreśla, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że wszelkiego rodzaju rozstrzygnięcia (akty woli) podejmowane przez radę gminy mają formę uchwały (por. wyrok NSA z 13 listopada 2008 r., II OSK 1262/08). Dodać też należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 lipca 2003 r., P10/02 (OTK ZU 2003 r., nr 6A, poz. 62) uznał, że upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego może mieć szerszy zakres, nie musi spełniać wymogu szczegółowości, ani zawierać wytycznych dotyczących treści aktu prawa miejscowego. Organy samorządu terytorialnego posiadają bowiem szerszy zakres swobody przy stanowieniu prawa niż organy wydające rozporządzenia. Prawo miejscowe nie ma na celu "wykonania ustawy", lecz realizuje to, co nakazano (bądź na co zezwolono) w upoważnieniu ustawowym. Akty prawa miejscowego wiążą erga omnes i ich adresatem może być każdy podmiot powiązany, ze względu na zaistniały stan faktyczny, z gminą w takim zakresie i w taki sposób, że uzasadnione jest wydanie na podstawie ustawy aktu prawa miejscowego, dla którego nie będzie on wyłącznym, jedynym adresatem. Wbrew literalnemu brzmieniu art. 93 ust. 1 Konstytucji przyjmuje się, że w odróżnieniu od aktów prawa powszechnie obowiązującego, akty prawa wewnętrznego mają charakter otwarty – organy wyliczone w tym przepisie (Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów) nie tworzą katalogu zamkniętego, stanowiąc jednie przykładową enumerację podmiotów wyposażonych w kompetencję wydawania aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (K. Działocha, art. 94, [w:] K. Działocha, L. Garlicki, P. Sarnecki, W. Sokolewicz, J. Trzciński, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, Warszawa 2001). Oznacza to, że przedmiotową kompetencję można rozciągnąć na organy jednostek samorządu terytorialnego. Zarówno akty prawa miejscowego, jak i akty prawa wewnętrznego są do siebie zbliżone, lub nawet tożsame pod względem podmiotowym (tworzone przez organy jednostek samorządu terytorialnego) oraz przedmiotowym (obejmują potencjalnie cały zakres działania jednostek samorządu terytorialnego). Podstawową różnicą jest krąg adresatów tych aktów prawnych oraz zakres obowiązywania w przypadku aktów prawa wewnętrznego ograniczony do podmiotów (adresatów) pozostających względem organów je stanowiących w stosunku szeroko pojętej podległości ustrojowej oraz organizacyjnej (M. Stahl, Stanowienie prawa miejscowego jako prawna forma działania organów samorządu terytorialnego [w:] System prawa administracyjnego pod red. R. Hausera, A. Wróbla, Z. Niewiadomskiego, t. 5, Prawne formy działania administracji, Warszawa 2013). Akt wewnętrzny, podobnie jak akt powszechnie obowiązujący, jest wydawany na podstawie prawa i w granicach prawa, przez ustawowo upoważnione organy. W świetle powyższego, akt wewnętrzny odpowiada przyjętemu przez doktrynę modelowi aktu kierownictwa. Bezsprzecznie zaskarżona uchwała nie była aktem prawa miejscowego (co było zresztą treścią jednego z zarzutów skarżącego Prokuratora), mogła więc kompleksowo regulować sposób sprawiania pogrzebu na terenie gminy. Dopuszczalne wiec było również zawarcie w tym akcie powtórzeń treści ustawowych. Sąd przyznaje, że wprawdzie treść § 6 uchwały najprawdopodobniej była wynikiem błędnego przekonania, że uchwala stanowi akt prawa miejscowego, ale też literalna treść tej jednostki aktu prawnego ("Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego") w żadnym miejscu nie zawiera zapisu o "prawie miejscowym". Sąd uznał wiec, że w tych okolicznościach rozpatrywanej sprawy, zaskarżony akt w sposób nie naruszający prawa określał moment wejścia w życie. Z tych to powodów Sąd uznał skargę za niezasadną i w całości ją oddalił na podstawie art. 151 Prawa o postepowaniu przed sądami administracyjnymi.