III SA/Kr 929/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Grażyna Danielec AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dnia 18 października 2006 r. sprawy ze skargi Rady Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 22 czerwca 2006 r. Nr PN.II.0911-142-06 w przedmiocie uzupełnienia składu Rady Miasta K. skargę oddala Rada Miasta K. w dniu 7.06.2006 r. podjęła, działając na podstawie art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jednolity z 2003 r. Dz. U. Nr 159, póz. 1547 zm.), uchwałę Nr CXI/1114/06 w sprawie uzupełnienia składu Rady Miasta K. Zgodnie z treścią tej uchwały na miejsce Pana J. S. do Rady Miasta K. wstępuje Pani B. B. Za uchwałą głosowało 34 radnych, przy braku głosów sprzeciwiających się i wstrzymujących się. Po otrzymaniu ww. uchwały, Wojewoda [...] zawiadomił Radę Miasta K. pismem z dnia [...].06.2006r. o wszczęciu postępowania nadzorczego, po czym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...].06.2006 r. znak [...] stwierdził w całości nieważność uchwały Rady Miasta K. z dnia [...].06.2006 r. Nr [...] w sprawie uzupełnienia składu Rady Miasta K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że zgodnie z art. 193 ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jednolity z 2003 r. Dz. U. Nr 159, póz. 1547 ze zm.) wyborów uzupełniających nie przeprowadza się, jeżeli ich data przypadałaby w okresie 6 miesięcy przed zakończeniem kadencji rady. Zgodnie zaś z art. 194 ust. 1 ww. ustawy przepis ten stosuje się odpowiednio w przypadku wygaśnięcia mandatu radnego wybranego w okręgu wyborczym w gminie liczącej powyżej 20000 mieszkańców, kiedy nie przeprowadza się wyborów uzupełniających, a właściwa rada podejmuje uchwałę w sprawie wstąpienia na miejsce radnego osoby, która uzyskała z tej samej listy kolejno największa liczbę głosów. Kadencja Rady Miasta K. rozpoczęła się z dniem wyborów przeprowadzonych [...].10.2002 r., trwa 4 lata i tym samym po dniu [...] kwietnia 2006 r. nie można było już uzupełniać składu tej rady, ponieważ do zakończenia jej kadencji pozostało mniej niż 6 miesięcy. Rada Miasta K. wniosła w dniu [...].07.2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 22.06.2006 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta [...] z dnia 7.06.2006 r. Nr CXI/1114/06 w sprawie uzupełnienia składu Rady Miasta [...], domagając się uchylenia w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz obciążenia Wojewody [...] kosztami postępowania w sprawie. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 11 ust. 1 pkt 1 i art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jednolity z 2003 r. Dz. U. Nr 159, póz. 1547 ze zm.), a ponadto art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001 r. Dz. U. Nr 142, póz. 1591 ze zm.). Uzasadniając naruszenie powołanym przepisów Rada Miasta [...] wyjaśniła, że art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw nakłada uprawnienia nadzorcze na Państwową Komisję Wyborczą, a nie wojewodę. Do zadań komisarza wyborczego należy sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego przez terytorialne i obwodowe komisje wyborcze. Wskazano, iż w tej sprawie Komisarz Wyborczy pismem z dnia [...].05.2006 r. poinformował Przewodniczącego Rady Miasta [...], że w związku z wygaśnięciem mandatu radnego J. S. i koniecznością obsadzenia mandatu przez kandydata z tej samej listy, osobą uprawnioną do objęcia mandatu jest B. B. W ocenie skarżącej to komisarz wyborczy sprawuje kontrolę i nadzór nad stosowaniem przepisów prawa wyborczego i w przypadku, gdy byłoby niedopuszczalnym obsadzanie mandatu radnego, wówczas jego obowiązkiem jest poinformowanie oraz podanie do publicznej wiadomości w drodze obwieszczenia informacji o nie obsadzeniu mandatu radnego danego organu uchwałodawczego do końca kadencji. W związku z tym organem nadzorczym w tej sprawie winna być Państwowa Komisja Wyborcza. W skardze wskazano, iż wprawdzie § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 marca 2002 r. w sprawie współdziałania wojewodów z Krajowym Biurem Wyborczym (Dz. U. Nr 37, póz. 350) wskazuje na wojewodę jako organ nadzoru nad uchwałami dotyczących wyborów radnych, to jednak rozporządzenie to stanowi przede wszystkim akt wykonawczy do ordynacji wyborczej do Sejmu i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej i reguluje jedynie zagadnienia współdziałania organów administracji rządowej z Krajowym Biurem Wyborczym, pomijając sprawy dotyczące wykonywania nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego do organów uchwałodawczych jednostek samorządu terytorialnego. Naruszenie art. 194 ust. 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw polega zaś, w ocenie skarżącej, na błędnym uznaniu Wojewody, iż w tej sprawie miało miejsce przeprowadzenie wyboru uzupełniającego. Uzupełnienie mandatu radnego w drodze uchwały nastąpiło bez konieczności przeprowadzania wyborów i dlatego w takim przypadku nie przeprowadza się wyboru przed upływem kadencji rady. W przypadku podejmowania uchwały przez organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego w sprawie wstąpienia kandydata na radnego na miejsce osoby, której mandat wygasł, nie ma możliwości nawet odpowiedniego stosowania art. 193 ust. 4 ordynaci .wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, zgodnie z którym nie przeprowadza się wyborów uzupełniających, jeżeli do zakończenia kadencji rady zostało mniej niż 6 miesięcy. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśniono, że art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej określa organy nadzoru nad działalnością gmin, jak również art. 86 ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy te wskazują na wojewodę jako organ nadzoru, a nie Państwową Komisję Wyborczą. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego organy nadzoru wykonują swoje kompetencje wobec całej działalności gminnej (komunalnej). W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nadzorem wojewody objęte są również uchwały organów uchwałodawczych jednostek samorządu terytorialnego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. Wskazano również na § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 marca 2002 r. w sprawie współdziałania wojewodów z Krajowym Biurem Wyborczym (Dz. U. Nr 37, póz. 350), który dodatkowo potwierdza przysługiwanie wojewodzie kompetencji nadzorczych w zakresie objętym niniejszą sprawą. Organem nadzoru jest tylko ten podmiot, który może wydać rozstrzygnięcie nadzorcze. W tej sprawie odpowiednie stosowanie art. 193 ust. 4 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oznacza tylko tyle, że obsadzenie mandatu nie następuje w drodze wyborów ale poprzez podjęcie odpowiedniej uchwały przez organ stanowiący. W pozostałym zakresie stosuje się wprost art. 193 ust. 4 ww. ustawy. Odpowiednie stosowanie przepisu może być tożsame z jego bezpośrednim zastosowaniem. Na rozprawie strony podtrzymali swoje stanowiska zawarte w skardze i w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Rada Miasta [....] w dniu [...] lipca 2006 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. Tym samym strona skarżąca zachowała 30-dniowy termin do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów prawa, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jest właściwy miejscowo do rozpatrywania tej sprawy, ponieważ Gmina Miasto K. znajduje się w Województwie [...]. Zarzuty zwarte w skardze nie są uzasadnione. Niezasadny jest zarzut skarżącej Rady Miasta K., że w tej sprawie Wojewoda [...] nie był organem nadzoru. Zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są: Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Analogiczną regulację zawiera art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001 r. Dz. U. Nr 142, póz. 1591 ze zm.), wprost wskazujący jako organy nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego wojewodę, regionalną izbę obrachunkową oraz Prezesa Rady Ministrów. Powołane przepisy definiują organy nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w znaczeniu normatywnym (ustrojowym). Nie oznacza to, że żadnemu innemu organowi administracji rządowej, a szerzej innemu organowi publicznemu nie przysługują jakiekolwiek uprawnienia do wkraczania w zakres działalności organów samorządu terytorialnego. Podmioty nie wymienione w art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 86 ustawy o samorządzie gminnym mogą być wyposażane w drodze ustawy w niektóre uprawnienia o charakterze nadzorczym wobec jednostek samorządu terytorialnego, jednakże w takim przypadku to treść ustawy musi wprost wskazywać na środki nadzoru przysługujące określonym organom. Instytucja nadzoru nad samorządem terytorialnym podlega wykładni restryktywnej. Nadzór bowiem związany jest z ingerencją w działalność samego samorządu. Tym samym w zakresie zarówno środków nadzoru, jak i organów nadzoru wykluczone jest jakiekolwiek domniemanie kompetencji. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że przyznanie bądź to Państwowej Komisji Wyborczej bądź komisarzom wyborczym uprawnień nadzorczych w stosunku do uchwał rad gminy podejmowanych w sprawach uzupełnienia składu rad musi wiązać się z ustawowym przyznaniem tym organom uprawnień nadzorczych. Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów sejmików województw (tekst jednolity z 2003 r. Dz. U. Nr 159, póz. 1547 ze zm.), zwana dalej w skrócie "Ordynacją wyborczą" nie wskazuje na Państwową Komisję Wyborczą lub komisarza rządowego jako organy nadzoru i tym samym domniemanie posiadania przez te organy funkcji nadzorczych wobec organów gmin nie jest dopuszczalne. Treść art. 86 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku, że spośród trzech organów nadzorczych (wojewody, regionalnej izby obrachunkowej i Prezesa Rady Ministrów) domniemanie zakresu wykonywania nadzoru przysługuje jedynie wojewodzie. Tylko bowiem wojewoda nie ma wprost przypisanego katalogu spraw objętych nadzorem. Państwowa Komisja Wyborcza sprawuje nadzór merytoryczny nad przestrzeganiem prawa wyborczego przez właściwe komisje wyborcze. Zgodnie z fart. 11 ust. 1 Ordynacji wyborczej do zadań Państwowej Komisji Wyborczej należy: sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego; powoływanie i odwoływanie komisarzy wyborczych; 3) rozpatrywanie skarg na działalność komisarzy wyborczych; 4) ustalanie wzorów urzędowych formularzy oraz druków wyborczych, a także wzorów pieczęci organów wyborczych niższego stopnia; 5) sprawowanie nadzoru nad sporządzaniem spisów wyborców; 6)podawanie do publicznej wiadomości zbiorczych wyników wyborów do rad; 7) wykonywanie innych zadań określonych w ustawach. Powołane przepisy nie zawierają uprawnień Państwowej Komisji Wyborczej do kontroli uchwał podjętych w sprawach z zakresu wyboru radnego w trybie art. 194 ust. 1 Ordynacji wyborczej. Potwierdza to wprost art. 11 ust. 2 ww. ustawy, zgodnie z którym Państwowa Komisja Wyborcza wykonuje zadania opisane wyżej w art. 11 ust. 1 poprzez wydawanie - w drodze uchwał - wytycznych wiążących komisarzy wyborczych oraz terytorialne i obwodowe komisje wyborcze, a także wyjaśnienia dla organów samorządu terytorialnego oraz podległych im jednostek wykonujących zadania związane z przygotowaniem i przeprowadzeniem wyborów (art. 11 ust. 2 Ordynacji wyborczej). Ustawodawca nie przewidział, aby Państwowa Komisja Wyborcza mogła uchylać lub stwierdzać nieważność uchwał rad gminy w sprawie wyboru uzupełniającego do składów tych rad. Państwowa Komisja Wyborcza dodatkowo posiada pełnię uprawnień nadzorczych wobec komisarzy wyborczych. Stosownie do art. 11 ust. 3 Ordynacji wyborczej Komisja ta uchyla postanowienia komisarza wyborczego podjęte z naruszeniem prawa lub niezgodne z jej wytycznymi i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. Również analiza dalszych przepisów Ordynacji wyborczej nie pozwala na uznanie za zasadnej tezy skarżącej o przysługiwaniu Państwowej Komisji Wyborczej lub komisarzowi wyborczemu uprawnień nadzorczych wobec organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w zakresie podejmowanych przez nie uchwał w sprawie wyboru członka rady. Zgodnie z art. 12 ust. 1 Ordynacji wyborczej do zadań komisarza wyborczego należy: 1) sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego przez terytorialne i obwodowe komisje wyborcze; 2) zapewnianie we współdziałaniu z organami samorządu terytorialnego organizacji wyborów do rad na obszarze województwa; 3) powoływanie terytorialnych komisji wyborczych oraz rozwiązywanie terytorialnych i obwodowych komisji wyborczych po wykonaniu ich ustawowych zadań; 4) rozpatrywanie skarg na działalność terytorialnych komisji wyborczych; 5) kontrolowanie, w zakresie ustalonym przez Państwową Komisję Wyborczą prawidłowości sporządzania spisów wyborców; 6) podawanie do publicznej wiadomości informacji o składach terytorialnych komisji wyborczych powołanych na obszarze województwa; 7) udzielanie, w miarę potrzeby, terytorialnym i obwodowym komisjom wyborczym wyjaśnień; 8) ustalanie zbiorczych wyników wyborów do rad przeprowadzonych na obszarze województwa i ogłaszanie ich w trybie określonym w niniejszej ustawie; 9) przedkładanie sprawozdania z przebiegu wyborów na obszarze województwa, wraz z ich wynikami, Państwowej Komisji Wyborczej; 10) wykonywanie innych czynności przewidzianych w ustawach lub zleconych przez Państwową Komisję Wyborczą. Cytowany przepis wprost przyznaje komisarzom wyborczym uprawnienia nadzorcze jedynie wobec terytorialnych lub obwodowych komisji wyborczych, a nie w stosunku do rad gmin. Konsekwentnie do tego komisarz wyborczy w drodze postanowienia uchyla uchwały terytorialnych i obwodowych komisji wyborczych podjęte z naruszeniem prawa lub niezgodne z wytycznymi Państwowej Komisji Wyborczej i przekazuje sprawy właściwym komisjom do ponownego rozpatrzenia (art. 12 ust. 2 i 4 Ordynacji wyborczej). Również art. 22 Ordynacji wyborczej nie wyposaża Państwowej Komisji Wyborczej w kompetencje do nadzoru uchwał rad gmin. Zgodnie z tym przepisem Państwowa Komisja Wyborcza ustala w regulaminie sposób wykonania swoich zadań wynikających z niniejszej ustawy oraz określa tryb pracy komisarzy wyborczych, w tym sposób sprawowania przez nich nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego, a także regulaminy terytorialnych i obwodowych komisji wyborczych, określając w nich w szczególności tryb pracy komisji oraz sposób wykonania zadań. Podjęta na podstawie art. 22 Ordynacji wyborczej uchwała Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie określenia właściwości terytorialnej komisarzy wyborczych, właściwości rzeczowej w zakresie wykonywania czynności o charakterze ogólnowojewódzkim oraz trybu pracy komisarzy wyborczych (M.P. z 2002 r. Nr 13, póz. 225 ze zm.) nie zawiera takich kompetencji komisarzy wyborczych, które uprawniałyby ich do władczego ingerowania w sprawy uchwał o uzupełnieniu składów rad gmin. Wprawdzie stosownie do § 5 tej uchwały "komisarze wyborczy nadzorują prawidłowość wykonania przez organy samorządu terytorialnego czynności wyborczych, w szczególności związanych z podziałem na okręgi wyborcze i obwody głosowania, ustaleniem liczby radnych wybieranych w okręgach, wygaśnięciem mandatów radnych; w razie stwierdzenia nieprawidłowości wskazują właściwym organom na konieczność ich usunięcia"; tym niemniej powołana treść przepisu nie zawiera uprawnienia do nadzorowania uchwały w sprawie uzupełnienia składu rady gminy. Dodatkowo należy podnieść, iż powołany § 5 ww. uchwały Państwowej Komisji Wyborczej wprost wskazuje na uprawnienie przysługujące komisarzom wyborczym w przypadku stwierdzenia przez nich nieprawidłowości związanych z prawem wyborczym. Takim uprawnieniem, które może być skierowane do organów jednostek samorządu terytorialnego jest wskazywanie właściwym organom koniecznych do usunięcia uchybień. Wskazanie przez komisarza wyborczego na uchybienia nie jest tożsame z uprawnieniem do nadzoru nad chwałami. Ponadto uchwała Państwowej Komisji Wyborczej nie może stanowić podstawy prawnej przyznania organowi administracji publicznej uprawnień nadzorczych wobec jednostek samorządu terytorialnego. Uchwała taka nie została wymieniona w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jako źródło prawa powszechnie obowiązującego i tym samym nie może ona stanowić podstawy do kreowania uprawnień nadzorczych wobec organów gminy na rzecz bądź to Państwowej Komisji Wyborczej bądź komisarzy wyborczych. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż obowiązujące przepisy Ordynacji wyborczej nie przewidywały uprawnień nadzorczych dla komisarzy wyborczych lub Państwowej Komisji Wyborczej w zakresie kontroli prawidłowości podejmowania uchwał w sprawie wstąpienia kandydata na radnego. Ponieważ uchwała taka stanowi część działalności gminnej podlega ona nadzorowi jednemu z organów wymienionych wprost w art. 86 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (np. w uchwale NSA z dnia 23.10.2000 r., sygn. akt OPS 13/00, opub. w ONSA 2001/2/50; wyrok NSA z dnia 21.05.2001 r. , sygn. akt SA/Kr 541/01, opub. w OwSS 2002/1/18). W związku z treścią tej uchwały, organem nadzoru nie jest ani Prezes Rady Ministrów, ani regionalna izba obrachunkowa, stąd takim organem jest właściwy wojewoda i w tej sprawie słusznie Wojewoda Małopolski objął przedmiotową uchwałę Rady Miasta Krakowa postępowaniem nadzorczym. W odniesieniu do niniejszej sprawy zakres uprawnień komisarza wyborczego obejmował wskazanie osoby, która powinna być wybrana z danej listy kandydatów na radnych lub odmowy wskazania takiej osoby. Wybór danej osoby na radnego rady gminy dokonuje samodzielnie organ stanowiący danej gminy i taka uchwała jest przedmiotem postępowania nadzorczego wojewody. Wskazanie przez komisarza wyborczego danej osoby na kandydata na radnego ani nie zastępuje uchwały rady gminy, ani nie stanowi środka nadzoru nad taką uchwałą. Nie jest zasadna teza skarżącej Rady, iż w razie wygaśnięcia mandatu radnego wybranego w okręgu wyborczym dla wyboru rady w gminie liczącej powyżej 20.000 mieszkańców, właściwa rada może podjąć uchwałę o wstąpieniu na miejsce kandydata osoby z tej samej listy, która w wyborach uzyskała kolejno największą liczbę głosów niezależnie od tego, ile czasu pozostało do końca kadencji rady gminy. Zgodnie z art. 194 ust. 1 Ordynacji wyborczej w przypadku wygaśnięcia mandatu radnego wybranego w okręgu wyborczym dla wyboru rady w gminie liczącej powyżej 20.000 mieszkańców oraz mandatu radnego powiatu lub województwa, właściwa rada, po stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, podejmuje na następnej sesji uchwałę o wstąpieniu na jego miejsce kandydata z tej samej listy, który w wyborach uzyskał kolejno największą liczbę głosów, a nie utracił prawa wybieralności i nie zachodzi wobec niego przesłanka, o której mowa w art. 190 ust. 1 pkt 4. Przy równej liczbie głosów decyduje kolejność umieszczenia nazwiska kandydata na liście. Przepis art. 193 ust. 4 stosuje się odpowiednio. Art. 193 ust. 4 Ordynacji wyborczej stanowi zaś, że wyborów uzupełniających nie przeprowadza się, jeżeli ich data przypadałaby w okresie 6 miesięcy przed zakończeniem kadencji rad. Uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 7 czerwca 2006 r. Nr CXI/1114/06 w sprawie uzupełnienia składu Rady Miasta Krakowa miała miejsce już po upływie 6 miesięcy przed końcem kadencji tej Rady. Kadencja ta kończyła się z końcem dnia 26 października 2006 r., czyli Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę na 4 miesiące i 19 dni przed końcem kadencji. Art. 193 i 194 Ordynacji wyborczej regulują odmienne procedury uzupełniania składu rad gmin. Art. 193 odnosi się do wyborów uzupełniających, będących przede wszystkim wyborami radnych przeprowadzanych w sposób bezpośredni. Natomiast art. 194 Ordynacji wyborczej reguluje tryb obsady mandatów radnych organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w drodze uzupełnienia przez samą radę jej składu o osobę, która w ostatnich wyborach samorządowych startowała z tej samej listy co radny, którego mandat wygasł i w tych wyborach uzyskała kolejno największą liczbę głosów, a ponadto nie utraciła ani prawa wybieralności ani też nie została prawomocnie skazana wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne. Tym samym "odpowiednie" stosowanie art. 193 ust. 4 Ordynacji wyborczej do uzupełniania składu rady gminy dokonywanego w trybie art. 194 ust. 1 tej ustawy polega tylko na tym, że termin określony w tym artykule (art. 193 ust. 4) stosuje się również do uzupełnienia składu rady w drodze podjęcia uchwały przez sama radę. Inna interpretacja art. 194 ust. 1 zdania trzeciego Ordynacji wyborczej pozbawiona byłaby jakiegokolwiek znaczenia i prowadziłaby do braku możliwości stosowania art. 193 ust. 4 tej ustawy. Przepis ten stanowi bowiem, że wyborów uzupełniających nie przeprowadza się, jeżeli ich data przypadałaby w okresie 6 miesięcy przed zakończeniem kadencji rad. Celem tego artykułu jest uniemożliwienie uzupełniania składu rad w przypadku, gdyby okres upływający do zakończenia kadencji wynosił mniej niż 6 miesięcy. Ustawodawca uznał, że nie byłoby celowym przeprowadzania dwóch odrębnych wyborów bezpośrednich w danej gminie, przypadających w okresie 6 miesięcy: jednych jako uzupełnienie składu rady, a drugich jako wybór nowego składy rady. Uznanie, iż art. 193 ust. 4 Ordynacji wyborczej w ogóle nie ma zastosowania do obsadzania składu rady gminy w trybie art. 194 ust. 1 tej ustawy byłoby nie tylko wprost sprzeczne z art. 194 ust. 1 zdaniem trzecim tej ustawy, ale również stanowiłoby niczym nie uzasadnione zróżnicowanie dopuszczalności uzupełnienia składu rad gminy w zależności od tego, czy okręg wyborczy w którym wybrano radnego liczył powyżej 20.000 mieszkańców lub był mniejszy. Rady gmin, w których okręgi wyborcze liczyłyby ponad 20000 mieszkańców mogłyby w nieograniczonym czasowo zakresie uzupełniać swój skład, a rady gmin z mniejsza ilością mieszkańców w okręgach wyborczych byłyby ograniczone terminem 6-miesięcznym. Takiego zróżnicowania nie wprowadził sam ustawodawca a wręcz przeciwnie wprost wskazał, iż do uzupełnienia składu rady gminy w trybie art. 194 ust. 1 Ordynacji wyborczej odpowiednio stosuje się art. 193 ust. 4 tej ustawy, czyli stosuje się ograniczenie terminem 6 miesięcznym liczonym do końca upływu kadencji rady do uzupełnienia jej składu. Należy również podnieść, iż nawet wówczas, gdy przepis prawa pozwala na jego różnorodną wykładnię gramatyczną, to wówczas należy takiej z nich przyznać walor pierwszeństwa, która pozwala na uznanie jej za zgodną z wykładnią celowościową oraz systemową danej instytucji. Przyjęcie zaś za skarżącą, iż art. 193 ust. 4 Ordynacji podatkowej nie ma zastosowania do dokonywania uzupełnienia składu rady gminy w drodze uchwały (art. 194 ust. 1 tej ustawy) prowadzi do wniosku, iż wbrew ustawowemu "odpowiedniemu" stosowaniu tego przepisu, nie może być on w ogóle zastosowany. Rekapitulując należy wskazać, iż w ocenie Sądu odpowiednie stosowanie art. 193 ust. 4 Ordynacji wyborczej polega w zakresie objętym tą sprawą na tym, że termin 6 miesięczny przypadający przed upływem kadencji ograniczył prawo uzupełnienia składu rady gminy poprzez podjęcie przez sama radę stosownej uchwały w trybie art. 194 ust. 1 Ordynacji wyborczej. Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala.