III SA/Kr 937/18

Kraków, dnia 4 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu w dniu 4 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym skargi Gminy W. na opinię [...] Kuratora Oświaty z dnia 25 czerwca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na powierzenie stanowiska Dyrektora Szkoły [...] im. [...] w K. p o s t a n a w i a odrzucić skargę. W dniu 15 czerwca 2018 r. wpłynął do [...] Kuratora Oświaty wniosek z dnia 14 czerwca 2018 r. Gminy W., reprezentowanej przez Burmistrza Gminy W., o uzgodnienie powierzenia P. P. stanowiska dyrektora Szkoły [...] im. [...] w K. W ww. wniosku Gmina W., opisując osobę kandydata stwierdziła, że spełnia on warunki określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w publicznym przedszkolu, publicznej szkole [...](Dz. U. z 2017 r., poz. 1597). W uzasadnieniu wniosku Gmina W. podniosła, że od dnia 1 września 2017 r. do Szkoły [...] w K. nie uczęszcza żadne dziecko i nie jest zatrudniony żaden nauczyciel, co jest związane z decyzją rodziców uczniów dotychczas uczęszczających do ww. szkoły o przepisaniu dzieci do Szkoły [...] w K., gdzie realizują obowiązek szkolny. Jednocześnie Gmina W. poinformowała, że w celu wykorzystania potencjału budynku i zaspokajania potrzeb środowiska lokalnego przekazano obiekt szkolny w trwały zarząd Dyrektorowi Zespołu Szkól [...] w K., którym obecnie jest P. P. - kandydat przedstawiony przez Stronę skarżącą na stanowisko Dyrektora Szkoły [...] w K. W opinii Gminy W. P. P., który od dnia 1 września 2017 r. pełnił również obowiązki Dyrektora Szkoły [...] w K. z powodzeniem łączy obie funkcje i cieszy się dużym autorytetem wśród lokalnej społeczności przysiółka K. Do wniosku nie przedłożono dokumentów potwierdzających spełnianie wymogów formalnych określonych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w publicznym przedszkolu, publicznej szkole podstawowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1597). Z uwagi na tę okoliczność pismem z dnia 20 czerwca 2018 r. zwrócono się do Burmistrza W. o niezwłoczne przekazanie dokumentów potwierdzających spełnianie przez kandydata wymagań zawartych w przywołanym wyżej rozporządzeniu informując jednocześnie, że [...] Kurator Oświaty zajmie stanowisko w przedmiotowej sprawie po zweryfikowaniu warunków formalnych oraz na podstawie sprawowanego nadzoru pedagogicznego. W odpowiedzi na powyższe pismo do [...] Kuratorium Oświaty wpłynęło pismo Zespołu Obsługi Placówek Oświatowych w W., znak: [...] z dnia 22 czerwca 2018 r. wraz z dokumentami potwierdzającymi spełnienie przez P. P. wymagań zawartych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. W piśmie z dnia 25 czerwca 2018 r., znak: [...], [...] Kurator Oświaty poinformował Gminę W., że nie akceptuje P. P. jako kandydata na stanowisko Dyrektora Szkoły [...] w K., podkreślając, że wyrażając swoją opinię w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora dokonał oprócz analizy spełniania wymogów formalnych określonych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. także analizy dotychczasowych wyników nadzoru pedagogicznego. Ustalenia poczynione w nadzorze pedagogicznym wskazują, że P. P. w czasie pełnienia obowiązków Dyrektora Szkoły [...] w K. w okresie od dnia 1 września 2017 r. do dnia 30 czerwca 2018 r. nie realizował zadań związanych z powierzonym mu stanowiskiem oraz podstawowymi funkcjami szkoły, dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą, w tym zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę. W dalszej kolejności [...] Kurator Oświaty zwrócił uwagę na brak pełnego zweryfikowania przydatności przedstawionego przez Burmistrza W. kandydata na dyrektora w tym jego aktualnej koncepcji rozwoju szkoły. W ocenie [...] Kuratora Oświaty P. P., pełniąc jednocześnie od dnia 1 września 2016 r. funkcję Dyrektora Zespołu Szkół [...] w K. nie będzie w stanie w odpowiedni sposób sprawować nadzoru pedagogicznego w innej szkole. Pismem z dnia 30 lipca 2018 r. Gmina W. wniosła skargę na opinię [...] Kuratora Oświaty z dnia 25 czerwca 2018 r., znak: zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu i zasądzenie kosztów postępowania. W treści skargi Gmina W. sformułowała zarzuty istotnego naruszenia art. 107 § 1 pkt 4, 6 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t., jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) w zw. z art. 63 ust. 12 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 996) oraz istotne naruszenie art. 63 ust. 12 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.). W odpowiedzi na skargę [...] Kurator Oświaty wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że zaskarżona opinia wydawana jest w ramach porozumienia organów i nie ma charakteru wiążącego a ustawodawca nie przewidział możliwości odwołania się od tego stanowiska, tym samym nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl tego przepisu zakres orzekania przez sąd administracyjny obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej przez orzekanie w sprawach skarg na: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach ze skarg na: 1/ decyzje administracyjne, 2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4/ inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a/ pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5/ akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6/ akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7/ akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8/ bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9/ bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest wyrażona w ramach porozumienia, o którym stanowi przepis art. 63 ust. 12 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 996, zwanej dalej ustawą Prawo oświatowe), opinia organu sprawującego nadzór dotycząca kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. Przepis ten stanowi, że: jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Należało zatem rozważyć, czy wydana w sprawie opinia dotycząca kandydata na dyrektora mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego, w szczególności, że jest ona wydawana w ramach porozumienia organu prowadzącego szkołę i organu nadzoru pedagogicznego. W ocenie Sądu uznać należało, oceniając charakter prawny porozumienia w sprawie powołania określonej osoby na dyrektora szkoły, że są to wzajemnie kontakty, celem wypracowania stanowiska co do osoby przedstawionego kandydata na dyrektora, w sytuacji gdy organ nadzoru pedagogicznego zgłasza uwagi co do przedstawionego kandydata. Porozumienie nie jest jednostronną czynnością organu nadzoru pedagogicznego, który ma możliwość zablokowania powołania danej osoby na stanowisko dyrektora. Kompetencje organu nadzoru pedagogicznego, co do oceny kandydata na stanowisko dyrektora szkoły sprowadzają się do oceny spełniania warunków formalno - prawnych, uwag co do kompetencji kandydata (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 431/18, Lex nr 2527221). Natomiast ocena prawidłowości procedowania w przedmiocie powoływania na stanowisko dyrektora należy do kompetencji organu nadzoru - Wojewody, a nie kuratora oświaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 625/17, (www.cbois.nsa.gov.pl) wyraził dalej idące stanowisko, iż gdyby intencją ustawodawcy było uzależnienie możliwości powołania przez organ prowadzący dyrektora szkoły w trybie art. 63 ust. 12 ustawy Prawo oświatowe od wiążącego stanowiska organu nadzoru pedagogicznego, to od takiego stanowiska winna istnieć możliwość odwołania, co nie wynika z przywołanego przepisu. Z powyższego wypływa wniosek, że wypracowane na gruncie porozumienia z art. 63 ust. 12 ustawy Prawo oświatowe opinie czy stanowiska nie noszą cech charakterystycznych dla działań administracji publicznej poddanych kontroli sądu administracyjnego. Zaskarżona opinia nie jest więc ani decyzją ani też aktem czy inną czynnością, gdyż w żaden sposób nie konkretyzuje praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) odrzucił skargę Gminy W.