III SA/Kr 938/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego skargę oddala. Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] 2013 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 2, art. .3, art. 4, art. 8 i art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 38, art. 147 oraz art.106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej oraz art. 104 i art. 108 kpa - po rozpatrzeniu wniosku [...] z dnia 28 grudnia 2012 r. – przyznał J. Ł. od dnia 2 stycznia 2013 r. do dnia 31 marca 2013 r. zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w kwocie 20 zł miesięcznie i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji ustalił, że J. Ł. jest kawalerem, osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku i aktualnie nie posiada żadnego źródła dochodu oraz nie podejmuje żadnych prac dorywczych. Ponadto ustalono, że J. Ł. mieszka razem z matką S. Ł. w budynku nr [...] w G. Burmistrz wskazał, że z zawiadomienia Sądu Rejonowego wynika, że mają oni ustanowioną dożywotnią, nieodpłatną, służebność mieszkania w całym budynku mieszkalnym będącym częścią składową działki [...]. S. Ł. jest osobą niepełnosprawną, a jej dochód stanowi renta wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym. S. Ł. opłaca wszystkie rachunki związane z eksploatacją domu, przygotowuje posiłki oraz czasami udziela J. Ł. niewielkiej pomocy finansowej. Ponadto ustalono, że brat J. Ł., J., wraz z żoną i dziećmi mieszka w oddzielnie wybudowanym domu nr [...] w G i tam prowadzi własne gospodarstwo domowe. Dlatego Burmistrz przyjął, że rentę matki J. Ł. należy traktować jako dochód rodziny. W związku z tym dochód rodziny J. Ł. wynosi 886,92 zł, a więc dochód na osobę w rodzinie wynosi: 443,46 zł i nie przekracza kryterium dochodowego dla dwuosobowej rodziny (912 zł). W ocenie organu I instancji sytuacja materialna rodziny J. Ł. na tle innych rodzin objętych pomocą społeczną jest porównywalnie dobra, a ponadto J. Ł. systematycznie korzysta z pomocy finansowej Ośrodka Pomocy Społecznej i nie wykazuje inicjatywy oraz woli, aby ten stan zmienić , np. poprzez poszukiwanie stałej pracy bądź podejmowanie prac dorywczych. Dlatego, w ocenie Burmistrza, bezrobocie, niepełnosprawność i ubóstwo, uzasadniały przyznanie zasiłku okresowego, lecz w mniejszej kwocie niż była wnioskowana przez stronę. Od powyższej decyzji złożył odwołanie J. Ł. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 kpa. Odwołujący się podniósł ponadto w odwołaniu szereg swoich uwag dotyczących pracowników opieki społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 kwietnia 2013 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 8 ust. 1 pkt 2 i pkt 3, art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium powołało się na ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji i uznało je za prawidłowe. W ocenie Kolegium miesięczny dochód dwuosobowego gospodarstwa J. Ł. w wysokości 886,92, zł miesięcznie uzasadniał przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Kolegium stwierdziło, że wysokość przyznanego zasiłku mieściła się w granicach uznania administracyjnego, jakim dysponują organy pomocy społecznej, a organ I instancji uwzględnił wszystkie istotne okoliczności i prawidłowo uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Kolegium podkreśliło, że J. Ł. wraz z matką mają zapewnione zaspokojenie podstawowych potrzeb, ponieważ posiadają stabilny dochód, mają zapewnione mieszkanie oraz dodatkowo wsparcie ze strony organów pomocy społecznej. Kolegium uznało za niezasadne zarzuty J. Ł., że powinien on być zaliczony do wspólnego gospodarstwa domowego z rodziną J. Ł. Skargę na decyzję SKO wniósł J. Ł., zarzucając naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 kpa. Zdaniem skarżącego ustalenia organów dotyczące składu jego rodziny oraz dochodu gospodarstwa domowego były całkowicie wadliwe. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Zatem sąd administracyjny bada, czy organ ustalił stan faktyczny zgodnie z obowiązującymi przepisami, a następnie, czy do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował właściwe przepisy oraz, czy przepisy te prawidłowo zinterpretował. W świetle powyższych zasad skarga S. G. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kwestionowana decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. W kontrolowanym postępowaniu podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej , zgodnie z którym zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Kryterium dochodowe dla dwuosobowej rodziny zostało ustalone w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej i na dzień rozpoznawania wniosku skarżącego wynosiło 456,00 zł, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Stosownie do art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy ustala się, w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny, co wynika z art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, z zastrzeżeniem wynikającym z ust. 4 art. 38 , a mianowicie kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. Podsumowując, zasiłek okresowy jest świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej, którego otrzymanie uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego i przysługuje ze względu na szczególne okoliczności, jak np. długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność. Rozstrzyganie w przedmiocie prawa do zasiłku okresowego nie zostało przez ustawodawcę pozostawione uznaniu administracyjnemu organów, lecz przykładowo zdefiniowane przesłanki przyznawania zasiłku okresowego dają organowi stosunkowo dużą swobodę decyzyjną oraz powodują, że przyznanie tej formy wsparcia zależy od spełnienia ogólnych warunków udzielenia pomocy społecznej. W kontrolowanym postępowaniu okolicznością bezsporną było, że dochód gospodarstwa domowego J. Ł. (skarżący oraz jego matka S. Ł.) nie przekraczał kryterium dochodowego dla dwuosobowego gospodarstwa, a skarżący jest osobą bezrobotną, co stanowi dodatkową przesłankę uzasadniającą udzielenie tej formy pomocy społecznej. Dlatego też zostały spełnione ustawowe przesłanki przyznania skarżącemu zasiłku okresowego. Do takiego wniosku doszły organy pomocy społecznej obu instancji, zaś w ocenie Sądu ustalenia faktyczne organów w tym zakresie były prawidłowe. Za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W toku postępowania oraz w skardze J. Ł. kwestionował przede wszystkim ustalenia dotyczące składu prowadzonego przez niego gospodarstwa domowego. Zaznaczyć trzeba, że organ I instancji, ustalając skład gospodarstwa domowego skarżącego, jednoznacznie ustalił, że J. Ł. wraz z żoną i dziećmi mieszka w odrębnym budynku i nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego ze skarżącym, który z kolei mieszka z matką S. Ł., utrzymuje się częściowo z jej renty, a więc stanowią oni odrębne dwuosobowe gospodarstwo domowe. Dlatego też należało uznać, że w dacie rozpatrywania wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku okresowego (styczeń 2013 r.) ustalenia faktyczne organów były prawidłowe i aktualne, zaś zarzuty skargi w tym zakresie wskazują na to, że skarżący błędnie utożsamia fakt zamieszkiwania w tym samym budynku z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego. Wyjaśnić trzeba, że zamieszkiwanie przez kilka osób w jednym budynku, a tym bardziej w odrębnym budynku znajdującym się na tej samej działce, nie przesądza o tym, że prowadzą one wspólne gospodarstwo domowe, co zostało skarżącemu prawidłowo wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnośnie wysokości przyznanego zasiłku okresowego wyjaśnić trzeba, że kwestia ta pozostawiona została tzw. względnemu uznaniu administracyjnemu - w granicach między najwyższą i najniższą kwotą zasiłku, wynikającą z art. 38 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, że organ po stwierdzeniu, że wnioskodawca spełnia warunki do przyznania zasiłku okresowego, określa jego wysokość na podstawie możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej, ilości osób i rodzin ubiegających się o tę pomoc i przy uwzględnieniu hierarchii potrzeb, na które środki te mają być przeznaczone. Zatem uznanie administracyjne w tym zakresie nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy co do wysokości przyznanego świadczenia, ale też nie nakazuje przyznania zasiłku okresowego w maksymalnej wysokości. Podkreślić trzeba, że organ pomocy społecznej nie może swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna była najtrudniejsza, ponieważ środki finansowe przeznaczone na pomoc społeczną są ograniczone i nie pozwalają na zaspokojenie wszystkich potrzeb. W związku z tym, organ musi uwzględniać wysokość już przyznanych świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału posiadanych środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba podopiecznych, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Oczywistym jest, że rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 kpa), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 kpa. Zatem obowiązkiem organu administracji jest wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, czyli wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Ustalenia i wnioski organu muszą więc znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu organy pomocy społecznej sprawę w pełni zastosowały się do wskazanych wyżej wymogów i dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz przeprowadziły jego prawidłową ocenę, która uzasadniła przyznanie skarżącemu zasiłku okresowego w wysokości określonej w decyzji organu I instancji. Zdaniem Sądu w toku postępowania dokładnie przeanalizowano sytuację finansową, rodzinną i majątkową skarżącego oraz jego możliwości do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Skarżący nie może też oczekiwać, że organ pomocy społecznej zaspokoi wszystkie jego potrzeby w pełnym zakresie. Pomoc społeczna nie może być traktowana jako stałe źródło służące do zaspokajania choćby najbardziej uzasadnionych potrzeb, co jest zgodne z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Sądu, zasiłek okresowy został przyznany skarżącemu w granicach uznania administracyjnego w wysokości odpowiadającej ustalonemu w ustawie zakresowi, a organy organy pomocy społecznej w sposób wystarczający wykazały dopuszczalność przyznania skarżącemu zasiłku okresowego poniżej kwoty wnioskowanej. Organy powołały się na ograniczone możliwości finansowe pomocy społecznej. Podzielić należy stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 118/07 (dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że "wykazanie możliwości pomocy społecznej w przyznawaniu zasiłku okresowego poniżej maksymalnej kwoty nie wymaga prowadzenia jakichkolwiek analiz finansowych, skoro za okoliczność powszechnie uznaną należy przyjąć brak możliwości finansowych w sferze pomocy społecznej na zaspokajanie potrzeb osób uprawnionych w wysokości maksymalnych kwot". W związku z powyższym Sąd uznał, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły wszystkie istotne okoliczności faktyczne i z należytą starannością, w sposób dokładny i wyczerpujący rozważyły oraz uzasadniły przesłanki przyznania skarżącemu zasiłku okresowego w ustalonej wysokości. Skoro zaś nie stwierdzono w kontrolowanym postępowaniu naruszenia przepisów postępowania ani prawa materialnego, należało orzec jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 151 ppsa.