III SA/Kr 941/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Michna Sędzia WSA Katarzyna Marasek - Zybura po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Skarżący J. B. wnioskiem z dnia 17 lutego 2021 r. zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką Z. B. Matka skarżącego (ur. [...] 1933 r.) legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z 20.02.2020 r., którym została zaliczona do osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji, który to stan istniał w dniu 1.01.2020 r. W wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżący sprawuje faktyczną całodobową opiekę nad obłożnie chorą matką wykonując takie czynności jak: pielęgnacja, zmiana pampersów, zapobieganie odleżynom, masaże i pobudzanie mięśni w celu łagodzenia przykurczów i jako przeciwdziałanie ich zanikowi, pomoc przy podawaniu posiłków i leków, przebieranie, wszelkie domowe czynności, kontakty z lekarzami. Z uwagi na stan matki skarżącego pełnione były też dyżury nocne aby skarżący mógł odpocząć. Skarżący wykonywał czynności opiekuńcze względem matki od stycznia 2020 r. i w tym czasie prowadził działalność gospodarczą, z tytułu której był objęty ubezpieczeniem w ZUS w okresie od 1.09.2019 r. do 1.02.2021 r. Decyzją z dnia [...] 2021 r., znak: [...], Prezydent Miasta odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matką Z. B. W uzasadnieniu decyzji organ powołał treść art. 17ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazał, że powodem odmowy przyznania świadczenia jest fakt, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w terminach określonych w cyt. wyżej przepisach prawa. Jak podano matka skarżącego posiada orzeczenie z dnia 20.02.2020 r. wydane przez Lekarza Orzecznika ZUS stwierdzające, że jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji - które to orzeczenie jest równoważne orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności - i daty powstania tej niezdolności nie da się ustalić, jednak istniała ona w dniu 1.01.2020 r. (w wieku 87 lat). Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący w odwołaniu zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego a to art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014 r. sygn. akt: K 38/13. Skarżący wskazał też, że jego matka jest osobą leżącą, a od 2019 r. boryka się z postępującą demencją starczą. Skarżący wskazał również, że zrezygnował z prowadzenia działalności gospodarczej, aby sprawować opiekę nad matką. Decyzją z dnia 7 maja 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że wobec skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014 r. sygn. akt: K 38/13 okoliczność, że niepełnosprawność matki skarżącego powstała w wieku 87 lat - nie może stanowić samoistnej przesłanki do uznania, iż osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie mniej jednak powołując się na treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uznano, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest słuszne ponieważ zakres opieki jakiej wymagała matka skarżącego nie był tego rodzaju, żeby uniemożliwiała skarżącemu podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie. Zaznaczono też, że skarżący przez ponad rok w okresie od stycznia 2020 r. do lutego 2021 r. godził działalność gospodarczą ze sprawowaniem opieki nad matką. W związku z powyższym, w ocenie Kolegium - w niniejszej sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją czy niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką. Wskazano również, że skarżący ma rodzeństwo, na którym ciąży alimentacyjny obowiązek opieki nad matką zatem powinni oni partycypować w opiece nad matką. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zakwestionował decyzję organu II instancji w całości i wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi opisał zakres sprawowanej nad matką opieki wskazując, że całkowicie wyklucza to jego jakąkolwiek aktywność zawodową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Pismem z 5 października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomiło o śmierci matki skarżącego, która nastąpiła 21 września 2021 r. i załączyło kserokopię jej aktu zgonu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm.) dalej jako - "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje przy tym rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie natomiast z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Odnosząc powyższe regulacje do realiów niniejszej sprawy oraz kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 maja 2021 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2021 r., odmawiającą skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku koniecznością sprawowania opieką nad niepełnosprawną matką, Sąd stwierdził, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też uznać należało, że - stosownie do przywołanych na wstępie przepisów - przedmiotowa skarga jest uzasadniona i - jako taka - zasługuje na uwzględnienie. Instytucję świadczenia pielęgnacyjnego reguluje, art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111,), w którym szczegółowo określono przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego choć w niewielkim stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być przy tym spełnione kumulatywnie. Odnotować również należy, że przepis ten jednocześnie bezpośrednio wskazuje przesłanki negatywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Bezpośrednią materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez orzekające w przedmiotowej sprawie organy stanowił przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl natomiast art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie podniosło, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny wskazanym wyrokiem z dnia z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, powoduje, że art. 17 ust. 1b ustawy od momentu wejścia w życie wskazanego wyroku Trybunału, nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu. Wykładnia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna prowadzić zatem do takiego rozumienia tego przepisu, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd nie podziela jednak dokonanej przez organ odwoławczy wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim uznano, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nad obłożnie chorą matką sprawia, że nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją czy niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką. Podkreślić należy, że jakkolwiek ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, to jednak z treści art. 17 ust. 1 wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Te określenia - "stała" lub "długoterminowa" - wskazują zaś na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt l OSK 2201/15). Przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt l OSK 2454/11). Zdaniem Sądu, z ustalonego przez organy stanu faktycznego wynika, że, sprawowana przez skarżącego opieka nad matką, z uwagi na rodzaj i czasokres czynności spełnia wymogi opieki, o jakiej mowa we wskazanym powyżej przepisie. Z akt sprawy wynika, że w momencie składania wniosku przez skarżącego jego matka była obłożenie chora, pampersowana, z zanikiem mięśni oraz przykurczami. Skarżący oprócz wszelkich czynności higienicznych wykonywał przy matce wiele czynności pielęgnacyjnych i masaży by zminimalizować przykurcze mięśni, ich zanik oraz przeciwdziałać odleżynom. Była to opieka całodobowa, sprawowana również w nocy. Powodowało to konieczność dyżurów nocnych ze strony innych osób tak aby skarżący mógł się zregenerować. Skarżący organizował też wizyty lekarskie, podawał matce leki, a także karmił ją, co z uwagi na zanik mięśni przełyku było bardzo utrudnione. Do tego podejmował wszelkie czynność dnia codziennego, takie jak: sprzątanie pranie czy przygotowywanie posiłków. Okoliczności te nie były kwestionowane przez organ odwoławczy, natomiast ocena, że zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką nie wyklucza choćby częściowej działalności zarobkowej z jego strony jest w ocenie Sądu dowolna, wykraczająca poza ramy zasad logicznego myślenia i doświadczenia życiowego. Faktem jest, że adres zamieszkania skarżącego jest inny, niż adres skarżącego, jednak z akt administracyjnych wynika, że matka skarżącego zamieszkuje w N ul. B wraz ze swoją córką B. M., która pracuje za granicą (k.20). Matka skarżącego zaś oświadczyła, że to właśnie skarżący (zapewne pod nieobecność córki B.) sprawuje nad nią opiekę. Oceny Sądu nie zmienia fakt, że skarżący ma liczne rodzeństwo. Osoby te nie mieszkały razem ze skarżącym i matką i mimo obowiązku alimentacyjnego względem matki z różnych przyczyn się nią nie opiekowały. Okoliczność posiadania rodzeństwa nie jest przesłanką wykluczającą przyznanie faktycznemu opiekunowi świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd nie podziela również argumentacji organu odwoławczego, że przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżący przez rok czasu był w stanie godzić opiekę nad matką z prowadzeniem działalności gospodarczej. Podkreślić bowiem należy, że zarówno w momencie składania wniosku jak i wydawania rozstrzygnięcia organu odwoławczego skarżący nie wykonywał pracy zarobkowej z powodu stałej opieki nad obłożnie chorą matką. To jest okoliczność, która ma znaczenie prawne w sprawie, a nie sytuacja jaka miała miejsce przed rokiem. Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że zakres opieki jaki pełnił skarżący nad matką w pełni odpowiada dyspozycji art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odnosząc się do zaś faktu, że matka skarżącego zmarła na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, stwierdzić należy, że ma to o tyle wpływ na toczące się postępowanie, że uwzględniając wniosek skarżącego i przyznając mu świadczenie pielęgnacyjne, należy to świadczenie przyznać do dnia śmierci matki tj. 21 września 2021 r. Do tego bowiem czasu skarżący sprawował nad nią opiekę. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 159/21). W związku z powyższym w przypadku śmierci osoby, nad którą sprawowano opiekę nie może być mowy o bezprzedmiotowości postępowania ponieważ skarżący pełnił faktyczną opiekę nad nią do momentu śmierci rezygnując z tego powodu z pracy zarobkowej, a osoba ta żyła w momencie wydania decyzji organu odwoławczego. Ponownie rozpoznając sprawę, organy będą zobowiązane uwzględnić przedstawione w niniejszym wyroku stanowisko Sądu. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a.