III SA/Kr 942/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.) NSA Wiesław Kisiel Sędziowie WSA Tadeusz Wołek Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2008r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wprowadzenia stawek za zajęcie nieruchomości lub przestrzeni będącej własnością Gminy Miejskiej postanawia skargę odrzucić postanowienia WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2008r. Prezydent Miasta Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] w sprawie wprowadzenia stawek na zajęcie nieruchomości lub przestrzeni będącej własnością Gminy Miasta na podstawie art. 30 ust. 2 pkt. 3, art. 31 i 46 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (DZ.U. z 2001r. nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (DZ. U. z 2000r. nr 70 poz. 838 z późn. zm.) wprowadził stawki za zajęcie nieruchomości lub przestrzeni będącej własnością Gminy Miejskiej. A Spółka akcyjna z siedzibą w W. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami instancyjnymi wezwała Gminę Miasta do usunięcia naruszenia prawa oraz interesu prawnego spółki poprzez uchylenie postanowień Zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia [...], a w szczególności § 3 ust. 3 tegoż zarządzenia. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż wysokość dochodzonego wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez spółkę z nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miejskiej, została ustalona przez organ administracji w oparciu o zasady określone w Zarządzeniu nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...], w szczególności w oparciu o § 3 ust. 3 tegoż zarządzenia, nakazujący pobierać dziesięciokrotność "stawki podstawowej" za bezumowne korzystanie z nieruchomości. Podkreślone zostało także, iż z przepisów wskazanych jako podstawa prawna przedmiotowego zarządzenia w żaden sposób nie wynika upoważnienie dla prezydenta (wójta) miasta do wydania aktu prawnego, regulującego zasady ustalania opłat za zajęcie nieruchomości będącej własnością Gminy Miejskiej. Zdaniem skarżącej zaskarżone zarządzenie może być traktowane jako akt wewnętrzny, który obowiązuje jedynie organy administracji samorządowej w zawieraniu umów najmu, dzierżawy i w tym zakresie stanowiący wyznacznik dla ustalania czynszu w tych umowach. Wskazano także na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2000 r. (sygn. l SA 721/00, LEX nr 57173), w którym Sąd ten wyraźnie wskazał, iż "Przepisy ustawy z 1990r. o samorządzie gminnym, a w szczególności art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy, nie dają podstaw do ustalania przez radę gminy stawek czynszu najmu mienia komunalnego w formie aktu normatywnego powszechnie obowiązującego. Uprawnienie takie nie wynika również z przepisów Rozdziału 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543)". W ocenie skarżącej kwestionowane Zarządzenie ma charakter jedynie aktu wewnętrznego kierownictwa, a nie aktu prawa miejscowego czyli źródła prawa powszechnie obowiązującego. § 3 ust. 3 Zarządzenia dotyczy kwestii, które powinny być uregulowane w przepisach powszechnie obowiązujących, bo mają znaczący wpływ na kształtowanie obowiązków osób trzecich - spoza wewnętrznej struktury jednostki samorządu terytorialnego, albowiem Prezydent wydając Zarządzenie zobowiązał wszystkie osoby zarządzające w jego imieniu gruntami Gminy Miejskiej do stosowania przepisów Zarządzenia, a kwestionowany § 3 ust. 3 określa zasady ustalania wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości w sposób sprzeczny z regułami zawartymi w kodeksie cywilnym. Taka regulacja zmusiła skarżącą do dochodzenia swoich racji w postępowaniu przed sądem powszechnym. W ocenie skarżącej prezydent miasta nie może poprzez arbitralne rozstrzygnięcia o charakterze normatywnym modyfikować regulacji ustawowych odnoszących się do kwestii ustalania wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości, o którym mowa w art. 224 § 2 kc., gdyż żaden przepis prawa nie upoważnia go do tego. Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta nie uwzględnił wniosku skarżącej z uwagi na fakt, iż art. 101 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy zarządzeń podjętych przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, natomiast zdaniem strony zarządzenie będące przedmiotem niniejszej skargi stanowi wewnętrzny akt zarządzania i w związku z tym nie podlega zaskarżeniu w trybie w/w artykułu. Na powyższe zarządzenie z dnia [...] spółka A Spółka akcyjna z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż organ administracji naruszył obowiązujące przepisy prawa a w szczególności art. 87 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 40 i 41 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca raz jeszcze podkreśliła, iż Prezydent nie miał uprawnienia do wydawania zaskarżonego zarządzenia, a szczególności nie uprawniał go do tego żaden z powołanych jako podstawa prawna przepisów. Zdaniem skarżącej z powyższych względów zaskarżone zarządzenie może być traktowane jedynie jako akt wewnętrzny, który obowiązuje jedynie osoby oraz jednostki pozostające w wewnętrznej strukturze organizacyjnej organu administracji samorządowej. Skarżąca raz jeszcze podkreśliła, iż prezydent Miasta nie może poprzez arbitralne rozstrzygnięcia o charakterze normatywnym modyfikować regulacji ustawowych odnoszących się do kwestii ustalania wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ administracji w całości podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie i wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Prezydent wskazał, iż przedmiotem postępowania jest spór cywilnoprawny między stronami, a nie problematyka administracyjna. Zdaniem organu czyni to niedopuszczalnym rozstrzyganie zaistniałego sporu w drodze administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza skarga została wniesiona w terminie przewidzianym w obowiązujących przepisach, po prawidłowym uprzednim wyczerpaniu koniecznego trybu poprzedzającego wniesienie skargi tj. wezwania o usunięcie naruszenia interesu prawnego (art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym; por. uchwałę NSA z 2 kwietnia 1997r., II OPS 2/07). W ocenie Sądu nietrafnym jest zarzut Prezydenta Miasta, że pełnomocnictwo przedłożone do wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie obejmowało umocowania do reprezentowania skarżącego przed organem samorządowym. Pod pojęciem "innych organów państwowych" należy bowiem rozumieć zarówno organy administracji rządowej, jak i organy samorządu terytorialnego, nie może bowiem ulegać wątpliwości, że w polskim systemie prawnym obowiązuje tzw. państwowa teoria samorządu terytorialnego, przyjmująca "odpaństwowe" pochodzenie samorządu. Przedmiotem zaskarżenia niniejszą skargą jest Zarządzeniem Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] w sprawie wprowadzenia stawek na zajęcie nieruchomości lub przestrzeni będącej własnością Gminny Miasta. Powstaje zatem pytanie o dopuszczalność wniesienia opisanej powyżej skargi na przedmiotowe zarządzenie z punktu widzenia zakresu kognicji sądu administracyjnego. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa art. 3 § 1-3 tej ustawy. Obejmuje on m.in. skargi na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, lub rozstrzygające sprawę co do istoty, a także inne niż określone w pkt 1-3 § 2 art. 3 w/w ustawy akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, akty prawa miejscowego, inne akty lub czynności podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz akty nadzoru nad działalnością organów j.s.t. Zaskarżone niniejszą skargą Zarządzenie pozostaje poza wskazanym w art. 3 cytowanej ustawy zakresem kognicji sądu administracyjnego. Nie jest ono bowiem ani rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, ani też nie jest aktem prawa miejscowego lub też "innym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej". Przedmiotowe zarządzenie nie może też być kwalifikowane jako "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Zaskarżone zarządzenie ma bowiem charakter wyłącznie wewnętrzny, stanowi typowy przykład aktu kierownictwa wewnętrznego. Jest adresowany do samej administracji - podmiotów pozostających wewnątrz samej struktury organizacyjnej urzędu, a nie do podmiotów zewnętrznych. Ustalono w nim zasady jakimi mają się kierować pracownicy czy jednostki organizacyjne gminy, zawierając w imieniu gminy umowy cywilnoprawne. Zgodnie zaś z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa, zakres kognicji sądu administracyjnego dotyczy tych jedynie "aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", które mają charakter zewnętrzny (por. np. wyrok NSA z 4 lutego 1998, II SA 1367/97, ONSA 1998, nr 4, poz. 139; także T. Woś, w: T. Woś (red.), "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 60). Przedmiotowe Zarządzenie nie spełnia też kolejnego z warunków koniecznych do zakwalifikowania go jako podlegającego kognicji sądu administracyjnego w świetle art. 3 § 2 pkt 6 u.p.s.a. w związku z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, tj. nie jest aktem wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Dotyczy ono bowiem spraw o charakterze wyłącznie cywilnoprawnym, gmina występuje tutaj bowiem nie jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej, lecz jako właściciel - podmiot stosunków cywilnoprawnych. Zgodnie zaś z utrwaloną linią orzeczniczą "Strony stosunków cywilnoprawnych, których stroną jest gmina, nie mogą dochodzić wobec niej roszczeń wykorzystując w tym celu skargę w trybie art. 101 u.s.g." (wyrok NSA z 27 września 1990r., SA/Wr 952/90). Jak z powyższego wynika, brak w niniejszej sprawie podstaw prawnych do rozpoznania skargi na przedmiotowe Zarządzenie Prezydenta Miasta. W tym stanie rzeczy, ponieważ zaskarżony w niniejszej sprawie akt nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270) stanowiącego, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.