III SA/Kr 946/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Barbara Pasternak Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania Karty Dużej Rodziny skargę oddala. Burmistrz decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 K.p.a., art.4 ust. 1, art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny odmówił J. Ł. wydania karty dużej rodziny. W uzasadnieniu organ wskazał, że J. Ł. (dalej: skarżący) wystąpił o wydanie Karty Dużej Rodziny. We wniosku wskazał następujących członków rodziny wielodzietnej: S. Ł., J. Ł. i B. Ł. jako rodzice oraz M. Ł., J. Ł., K. Ł. i Ł. Ł. jako dzieci. Organ stwierdził, że wniosek nie podlega uwzględnieniu, gdyż J. Ł. nie jest członkiem rodziny wielodzietnej. Powyżej wskazani w dniu 1 października 2014 r. otrzymali Karty Dużej Rodziny. Żadnemu z wyżej wymienionych członków rodziny nie upłynął termin ważności karty. Ponadto J. Ł. wraz ze swoją matką S. Ł. mieszka w oddzielnym budynku i prowadzi z nią oddzielne gospodarstwo domowe. Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. Ł. wskazując, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa a stwierdzenie, że mieszka w oddzielnym budynku z matką i prowadzi z nią gospodarstwo domowe jest kłamstwem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 maja 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny. Zgodnie z art. 2 ust 1 i ust. 2 ustawy Karta Dużej Rodziny jest dokumentem identyfikującym członka rodziny wielodzietnej. Karta ta poświadcza prawo członka rodziny wielodzietnej do uprawnień ustalonych w trybie określonym w niniejszej ustawie lub przyznanych na podstawie przepisów odrębnych. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy prawo do posiadania Karty przysługuje członkowi rodziny wielodzietnej, przez którą rozumie się rodzinę, w której rodzic (rodzice) lub małżonek rodzica mają na utrzymaniu co najmniej troje dzieci: 1/ w wieku do ukończenia 18. roku życia; 2/ w wieku do ukończenia 25. roku życia - w przypadku gdy dziecko uczy się w: a/ szkole - do dnia 30 września następującego po końcu roku szkolnego, b/ szkole wyższej - do końca roku akademickiego - w którym jest planowane ukończenie nauki zgodnie z oświadczeniem, o którym mowa w art. 10 ust. 4 pkt 4; 3/ bez ograniczeń wiekowych - w przypadku dzieci legitymujących się orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie zaś do art. 4 ust. 2 ustawy członkami rodziny wielodzietnej są: 1/ rodzic (rodzice) - przez którego rozumie się także rodzica (rodziców) zastępczych lub osobę (osoby) prowadzącą rodzinny dom dziecka; 2/ małżonek rodzica; 3/ dziecko - przez które rozumie się także dziecko, nad którym rodzic sprawuje rodzinną pieczę zastępczą, oraz osobę przebywającą w dotychczasowej rodzinie zastępczej albo w rodzinnym domu dziecka, o której mowa w art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Przepisy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o Karcie Dużej Rodziny nie definiują pojęcia "rodziny" jako takiej, a jedynie określają jaki rodzaj rodziny należy uznawać za rodzinę wielodzietną. Co więcej w art. 4 ust. 1 ustawy, za istotne kryterium wskazujące na istnienie rodziny wielodzietnej ustawodawca nie wskazał istnienia związku małżeńskiego pomiędzy rodzicami, ale okoliczność, że rodzinę tworzy co najmniej troje dzieci będących "na utrzymaniu" rodzica (rodziców) lub małżonka rodzica. Rodzinę może tworzyć zatem zarówno jeden "rodzic" mający na utrzymaniu co najmniej troje dzieci jak też dwoje "rodziców" mających na utrzymaniu co najmniej troje dzieci. Należy przy tym zauważyć, że ustawodawca nie wprowadził wymogu, aby wszystkie dzieci w tak rozumianej rodzinie były wspólnymi dziećmi rodziców wchodzących w skład tej rodziny. Taki zamiar ustawodawcy należy wyprowadzić choćby stąd, że zarówno w art. 4 ust. 1 jak też w art. 4 ust. 2 ustawy obok rodziców jest wymieniany małżonek rodzica. Ustawodawca uznał tym samym, że członkiem rodziny wielodzietnej może być także osoba dorosła która nie jest rodzicem żadnego z dzieci tworzących rodzinę wielodzietną, w przeciwnym razie odrębne wymienienie "małżonka rodzica" jako członka rodziny wielodzietnej byłoby zbędne. Warunkiem uznania takiej osoby za członka rodziny jest to, aby była, ona małżonkiem rodzica dzieci, z którym "ma na utrzymaniu" owe dzieci. Ustawodawca przewidział tym samym, że prawo do posiadania Karty Dużej Rodziny ma osoba, która nie ma żadnego obowiązku alimentacyjnego względem dzieci tworzących rodzinę wielodzietną, a tym samym "utrzymywanie" przez nią dzieci jest wynikiem dobrowolnie przyjętego na siebie obowiązku, a nie skutkiem obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Organ wskazał, że z formularza wynika, iż J. Ł. jest osobą pełnoletnią powyżej 25 roku, nie legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto z treści wniosku nie wynika, iż J. Ł. jest rodzicem lub małżonkiem rodzica. Zatem już ta część wniosku pozwala przyjąć, iż wnioskodawca nie jest rodzicem mającym na utrzymaniu co najmniej troje dzieci jak i nie niej jest mężem rodzica mającego na utrzymaniu co najmniej troje dzieci. Przedstawione okoliczności świadczą o tym, iż J. Ł. nie posiada statusu członka rodziny wielodzietnej zdefiniowanego w art. 4 ust 2 ustawy. Organ l instancji ustalił na podstawie danych znanych mu z urzędu, iż wymienione we wniosku J. Ł. dzieci w wieku poniżej 18 roku życia w osobach : Ł. Ł., K. Ł., M. Ł., J. Ł. na które ubiega się o przyznanie Karty Dużej rodziny, to dzieci jego brata J. Ł. i bratowej B. Ł. Dzieci wymienione we wniosku jak i ich rodzice niewątpliwe są krewnymi dla J. Ł. ponieważ ojciec dzieci J. Ł. i J. Ł. to bracia, czyli krewni w linii bocznej pierwszego stopnia, a zatem dzieci J. Ł. z J. Ł. łączy pokrewieństwo drugiego stopnia w linii bocznej, a B. Ł. i J. Ł. są powinowatymi. Jednak przedstawione wyżej pokrewieństwo i powinowactwo jakie łączy J. Ł. z J. Ł., bratową B. Ł. i ich dziećmi, nie ma wpływu na wnioskowane prawo do wydania Karty. Przedstawione koligacje rodzinne J. Ł. z jego bratem, bratową i ich dziećmi w rozumieniu art. 4 ust .2 ustawy z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny nie dają mu statusu członka rodziny wielodzietnej. Oznacza to na gruncie omawianej ustawy J. Ł. nie tworzy wraz z bratem, bratową i ich dziećmi rodziny wielodzietnej rodziny. Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. Ł. stwierdzając, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego jak i przepisów postępowania, co ma bardzo istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący podniósł, że organy oparły swoje rozstrzygnięcie na "kłamstwie na temat jego sytuacji rodzinnej". Skarżący zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji i zobowiązania organów do naprawienia krzywdy wyrządzonej jemu i jego rodzinie. W ocenie skarżącego, organy rozpoznające jego sprawę dopuściły się czynów zabronionych, działając na szkodę skarżącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie okazała się całkowicie bezpodstawna. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpatrując skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, nie wkraczając przy tym w uprawnienia organów administracji do orzekania bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm- dalej powoływana jako p.p.s.a.), sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy prawo do posiadania Karty przysługuje członkowi rodziny wielodzietnej, przez którą rozumie się rodzinę, w której rodzic (rodzice) lub małżonek rodzica mają na utrzymaniu co najmniej troje dzieci: 1) w wieku do ukończenia 18. roku życia; 2) w wieku do ukończenia 25. roku życia - w przypadku gdy dziecko uczy się w: a) szkole - do dnia 30 września następującego po końcu roku szkolnego, b) szkole wyższej - do końca roku akademickiego - w którym jest planowane ukończenie nauki zgodnie z oświadczeniem, o którym mowa w art. 10 ust. 4 pkt 4; 3) bez ograniczeń wiekowych - w przypadku dzieci legitymujących się orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie zaś do art. 4 ust. 2 ustawy o Karcie Dużej Rodziny członkami rodziny wielodzietnej są: 1) rodzic (rodzice) - przez którego rozumie się także rodzica (rodziców) zastępczych lub osobę (osoby) prowadzącą rodzinny dom dziecka; 2) małżonek rodzica; 3) dziecko - przez które rozumie się także dziecko, nad którym rodzic sprawuje rodzinną pieczę zastępczą, oraz osobę przebywającą w dotychczasowej rodzinie zastępczej albo w rodzinnym domu dziecka, o której mowa w art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 135, ze zm.). Jak wynika z powyższego art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o Karcie Dużej Rodziny nie definiują pojęcia "rodziny" jako takiej, a jedynie określają jaki rodzaj rodziny należy uznawać za rodzinę wielodzietną. Z perspektywy przytoczonych przepisów zasadnicze znaczenie ma zatem ustalenie treści normatywnej pojęcia "rodzina wielodzietna". Rozwiązania tego problemu dostarcza już sama literalna wykładnia przytoczonych przepisów. Jak wskazano zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o Karcie Dużej Rodziny członkami rodziny wielodzietnej są: 1) rodzic (rodzice) - przez którego rozumie się także rodzica (rodziców) zastępczych lub osobę (osoby) prowadzącą rodzinny dom dziecka; 2) małżonek rodzica; 3) dziecko - przez które rozumie się także dziecko, nad którym rodzic sprawuje rodzinną pieczę zastępczą, oraz osobę przebywającą w dotychczasowej rodzinie zastępczej albo w rodzinnym domu dziecka. Konstrukcja przytoczonej definicji wymagała zatem w pierwszej kolejności ustalenia pojęcia "rodzina", a następnie ustalenia czy taka rodzina jest "wielodzietna" w rozumieniu wskazanych przepisów. Sąd wskazuje zatem, że przez "rodzinę" ustawodawca rozumie osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące – biorąc pod uwagę przepisy ustawy o pomocy społecznej (art. 6 pkt 14 u.p.s.). Zdaniem Sądu prawidłowo przyjęto, że skarżący pozostaje w faktycznym związku, wspólnie zamieszkuje i gospodaruje wyłącznie ze swoją matką. W orzecznictwie wskazuje się, że istotną cechą wspólnego gospodarowania jest pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą takie gospodarstwo się tworzy (zob. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 801/13, LEX nr 1497298). Okoliczność ta została spełniona w odniesieniu do sytuacji skarżącego, gdyż nie uzyskuje on dochodów, a utrzymuje się z renty i dodatku pielęgnacyjnego otrzymywanego przez matkę skarżącego. Ponadto skarżący – czego nie kwestionuje – wspólnie zamieszkuje i gospodaruje ze swoją matką, z którą w oczywisty sposób jest spokrewniony. Wspólne gospodarowanie oznacza przy tym, że skarżący dzieli lokal mieszkalny w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 618/13, LEX nr 1518089). Sąd zauważa przy tym, że istotnie w potocznym rozumieniu pojęcia "rodzina" mieści się również brat skarżącego oraz jego dzieci czy małżonka. Niemniej jednak w kontrolowanej sprawie, organy orzekając na podstawie przepisów o pomocy społecznej były zobowiązane do takiego rozumienia spornego pojęcia, jakie wyznacza art. 6 pkt 14 u.p.s., a zatem za rodzinę – na potrzeby ustalania świadczeń pomocy społecznej – organy kwalifikowały "osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące". Tymczasem wskazywani przez skarżącego krewni nie należą do rodziny w przytoczonym wyżej znaczeniu. Są to jedynie osoby spokrewnione ze skarżącym, jednak niepozostające z nim w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące czy też gospodarujące. Reasumując należy stwierdzić, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że skarżący nie jest członkiem rodziny wielodzietnej w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o Karcie Dużej Rodziny. W skład rodziny, w której skarżący funkcjonuje wchodzą bowiem dwie osoby: skarżący i jego matka. Tymczasem przepis art. 4 wymaga od rodziny wielodzietnej, by rodzic lub małżonek rodzica posiadały na utrzymaniu co najmniej troje dzieci (z uwzględnieniem dodatkowych kryteriów). Skarżący zaś nie spełnia tego kryterium w żadnym wypadku (ani jako rodzic ani jako jedno z dzieci), co oznacza, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów ustawy o Karcie Dużej Rodziny. Skarżący nie jest bowiem adresatem programu dla rodzin wielodzietnych, w ramach którego wydawane są Karty Dużej Rodziny. Sąd stwierdził, że decyzja ta została wydana po przeprowadzeniu w prawidłowy sposób postępowania administracyjnego, a ich kierunek odpowiada adekwatnym normom prawa materialnego. Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, jak w sentencji.