III SA/Kr 95/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie: NSA Grażyna Danielec WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant: Monika Musiał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2007 r. sprawy ze skargi L. G. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 8 listopada 2005 r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lutego 2007r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA w związku z art. 5 punkt 4a i art. 12 ust. 2 pkt 1 Ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998r., nr 90, poz. 575 z późn. zmianami) oraz § 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002r. nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania L. G. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...].04.2005 r., znak: [...], o braku podstaw do stwierdzenia chorób zawodowych z poz. 17 i 18 wykazu chorób zawodowych, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższa decyzja organu I instancji była wydana w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym, po uchyleniu przez organ II instancji (decyzją z dnia 7 kwietnia 2004 r.) wcześniejszej decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2003 r. z powodu jej przedwczesności wynikającej z nienależytego wyjaśnienia stanu sprawy. Ta decyzja kasacyjna organu II instancji z dnia 7 kwietnia 2004 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 28 września 2004 r. skargę oddalił. W toku postępowania ustalono, że L. G. pracował w latach 1971-1984 jako elektryk w [...] Zakładach Przemysłu Skórzanego "P.", a następnie w latach 1984-1996 jako elektryk-konserwator w Zakładzie Utylizacyjnym w S., od 1997-2002 w tym zakładzie jako konserwator na 1/3 etatu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano m.in., że "w związku z likwidacją [...] Zakładów Przemysłu Skórzanego "P." w 1999 r. oraz odmową złożenia zeznań w charakterze świadków przez osoby wskazane przez Pana L. G. - nie dokonano oceny narażenia zawodowego w latach 1971-1984". Odnośnie zaś drugiego z pracodawców ustalono, że skarżący pracował w niekorzystnym zmiennym mikroklimacie, w ekspozycji na pyły pochodzenia organicznego, opary tłuszczów, opary roztworu sody kaustycznej, sporadycznie miał kontakt z olejem przekładniowym. Organ ustalił, że tylko olej jest czynnikiem uznawanym za rakotwórczy, ale kontakt skarżącego z olejem był tylko sporadyczny. L. G. był badany w 2003r. przez [...] Ośrodek Medycyny Pracy, a następnie przez Instytut Medycyny Pracy w S., które stwierdziły chorobę nowotworową, ale nie pochodzenia zawodowego. W oparciu o te orzeczenia lekarskie oraz ustalenia dotyczące środowiska pracy, orzeczono o braku podstaw do stwierdzenia u L. G. chorób zawodowych z poz. 17 i 18 wykazu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego L. G. podniósł, że nie zgadza się z powyższą decyzją. Kwestionuje ustalenia dotyczące środowiska pracy w zakładzie utylizacyjnym. Zarzuca że nie przesłuchano dodatkowych świadków, choć o to wnioskował. Podważa wiarygodność zeznań świadków E. B., A. S. i K. W. Zarzuca, że powinna być przeprowadzona wizja na terenie zakładu. Podkreśla, że pracując jako elektryk konserwator pracował na wielu stanowiskach pracy zastępując innych pracowników, we wszystkich częściach zakładu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że w myśl Rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Skoro zaś żadna z placówek służby zdrowia orzekających w przedmiotowej sprawie nie rozpoznała u skarżącego chorób zawodowych wymienionych w poz. 17 i 18 wykazu chorób zawodowych, organ nie mógł stwierdzić istnienia choroby zawodowej. Odnośnie zarzutów skargi podano, że skarżący nie wskazał konkretnych nazwisk osób, które należałoby przesłuchać. Dokumenty zaś które przedłożył do akt nie stanowią dowodu na występowanie w środowisku pracy czynników działających rakotwórczo na skórę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do treści art. 134 i 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli wydana w granicach sprawy której dotyczy skarga decyzja administracyjna narusza prawo w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi', podlega uchyleniu bez względu na to, czy skarga formułuje zarzuty o naruszeniu prawa. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają prawo. Zgodnie z treścią § 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002 r. nr 132, poz. 1115), za choroby zawodowe uważa się "choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy czyli tzw. narażeniem zawodowym. W poz. 17 Wykazu chorób zawodowych wymieniono "nowotwory złośliwe powstałe w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi", m.in. w punkcie 4 wymieniono nowotwór skóry. W poz. 18 zaś tego wykazu wymieniono choroby skóry, które mogą być uznane za zawodowe. Zgodnie z treścią § 8 cyt powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, podstawą wydania przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności dane zawarte w orzeczeniu lekarskim wydanym przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i ocena narażenia zawodowego pracownika. Z treści zaś § 6 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, wynika, że orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej wydaje się na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Opinie lekarskie winny być zatem wydane na podstawie wyników ustaleń przebiegu zatrudnienia i oceny narażenia zawodowego. Tymczasem w ocenie Sądu wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie zapadły przedwcześnie, albowiem poczynione przez organ administracyjny ustalenia co do stanu faktycznego sprawy nie były pełne. Lekarze nie dysponowali więc wystarczającymi danymi dotyczącymi środowiska pracy skarżącego. Za rażące naruszenie przepisów procesowych uznać bowiem należy zrezygnowanie przez organ administracyjny ustalania warunków pracy skarżącego u poprzedniego pracodawcy tj. Zakładów Przemysłu Skórzanego "P." z powodu jego likwidacji oraz odmowy złożenia zeznań przez świadków. W aktach sprawy nie ma dowodów wezwania świadków do złożenia zeznań, które spełniałoby wymogi przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego. Nie ma też dowodu pouczenia świadków o obowiązku składania zeznań i uprawnieniach przewidzianych w art. 83 kpa. Nie ma również żadnych śladów stosowania przez organ administracyjny środków przymuszenia przewidzianych w art. 88 kpa. Nie można zatem uznać, że organ spisując notatkę służbową w której zawarto ogólnikowe stwierdzenie o tym, że świadkowie nie chcą zeznawać, należycie zastosował przepisy postępowania administracyjnego dotyczące zasad przeprowadzania dowodu ze świadków. Pomimo stwierdzonego przez organ braku środków dowodowych, nie przeprowadził on też dowodu z przesłuchania stron w trybie art. 86 kpa, który przecież właśnie w takim przypadku powinien być zastosowany. Nie można zatem uznać, że organ prawidłowo zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy i wykorzystał wszystkie możliwości ustalenia stanu faktycznego. W tym zakresie postępowanie musi być zatem uzupełnione. Organ winien wykorzystać wszelkie możliwe środki do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Niedopuszczalne jest także stwierdzenie zawarte w decyzji organu I instancji, że nie przesłuchano świadków, bo odmówili oni zeznań, ale jednocześnie na podstawie tego co powiedzieli (z tym że nie podpisując tego - tak wynika z notatki służbowej z dnia [...].03.2005 r.) organ ustala, że w środowisku pracy nie występowały czynniki rakotwórcze. Stanowi to rażące naruszenie podstawowych zasad postępowania dowodowego. Analogiczne zarzuty dotyczą też ustaleń dotyczących środowiska pracy u drugiego z pracodawców tj. Zakładu Utylizacji. Ustalając katalog czynników szkodliwych w tym zakładzie organ oparł się wyłącznie na zeznaniach świadków. Jak stwierdził - dokumentacja zakładu w związku z jego likwidacją nie istnieje. Wydaje się, że także i w tym wypadku organ nie wyczerpał wszystkich możliwości dowodowych zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego. Możliwe jest na przykład rozważenie możliwości skorzystania z innych dostępnych metod poczynienia ustaleń na tę okoliczność, np. uzyskania informacji dotyczących procesu technologicznego w tego typu zakładach utylizacyjnych funkcjonujących w Polsce pod kątem ustalenia czynników szkodliwych występujących w tego typu zakładach. Pod tym kątem winna być też przeanalizowana dokumentacja wskazywana przez skarżącego dotycząca samego lokalizowania tego zakładu jako zakładu o szkodliwym oddziaływaniu na środowisko, jak i ewentualne inne dokumenty. Należałoby też rozważyć zasadność przeprowadzenia w tej chwili wnioskowanej przez skarżącego wizji w zakładzie na okoliczność istnienia w nim m.in. azbestowych otulin na rury, itp. Tego wszystkiego organ w niniejszej sprawie nie rozważył. Nie można zatem uznać, że w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy. Poza tym nie przeprowadzono w sposób prawidłowy dowodu z zeznań świadków. Rażącym naruszeniem prawa jest przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków bez zapewnienia udziału wszystkich stron. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący nie był o tym dowodzie zawiadomiony, co pozbawiło go prawa do czynnego udziału w postępowaniu zagwarantowanego w art. 10 kpa. ani też nie dokonano należytej oceny zeznań świadków. Nieprawidłowo też oceniono zeznania świadków. W zaskarżonej decyzji organ wskazuje, że tylko jeden ze świadków J. B. podaje, że skarżący pracował w zastępstwie także przy rozładunku surowca i mączki oraz tłuszczu. Tymczasem w aktach sprawy znajdują się też zeznania świadka A. B., który również potwierdza, że skarżący miał kontakt z surowymi odpadami (k. 30). Nie wyjaśniono szczegółowo w uzasadnieniu którym zeznaniom świadków dano wiarę, a którym odmówiono wiarygodności i dlaczego. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że przeprowadzone w mniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające dotyczące warunków pracy skarżącego nie było pełne. Wydane zatem na jego podstawie orzeczenia lekarskie są przedwczesne, lekarze nie dysponowali bowiem pełnymi danymi co do warunków pracy skarżącego. Jest to w niniejszej sprawie szczególnie istotne zważywszy, że przyczyną odmowy uznania zawodowego charakteru rozpoznanego nowotworu był właśnie brak szkodliwych czynników w środowisku pracy. Trzeba też podkreślić, że orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Tymczasem wydane w niniejszej sprawie opinie lekarskie są nadmiernie lakoniczne, jednozdaniowe. Nie uzasadniają w sposób przekonywujący treści orzeczeń. Należy zatem stwierdzić, że organ administracyjny nie wypełnił obowiązków określonych w cytowanym powyżej § 8 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpatrywania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, przez co decyzje organów obu instancji zapadły na podstawie niepełnego materiału dowodowego, bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Niezgodny z prawem jest również argument powołany jako uzasadnienie braku podstaw do rozpoznania schorzenia zawodowego, tj. brak narażenia na stały kontakt z czynnikami rakotwórczymi (organ pisze, że był to kontakt jedynie sporadyczny). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego wystąpienie czynników szkodliwych w środowisku pracy nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm - wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 1994r., I SA 1640/93, ONSA 1995/1/28). Należy podkreślić z całą mocą, że istnieje przyjmowane i utrwalone w orzecznictwie domniemanie związku przyczynowego pomiędzy chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. np. wyrok SN z dnia 3 lutego 1999r., III RN 110/98, Prok. i Pr. 1999/7-8/56). Może ono być obalone poprzez wykazanie, że w konkretnym przypadku schorzenie powstało na skutek innych przyczyn. Tego jednak organ w niniejszej sprawie nie zrobił, ogólnie tylko wskazując na ewentualne przyczyny, które mogły spowodować schorzenie. Niewykonanie przez pracodawcę ciążących na nim obowiązków przeprowadzania badań środowiska pracy czy brak w tej chwili, po likwidacji zakładu, dowodów precyzyjnie wskazujących stopień szkodliwości warunków tego środowiska pracy, nie może negatywnie oddziaływać na sytuację prawną pracownika. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.