III SA/Kr 950/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Elżbieta Kremer (spr.) NSA Wiesław Kisiel Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2007r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu Skarżący A. F. w dniu [...] 2002r. złożył w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta [...] z dnia [...] 2001 r. znak [...], którą orzeczono o przywróceniu pasa drogowego ul. [...] do stanu poprzedniego, poprzez usunięcie z tej ulicy podestu o wymiarach 9,5 x 1,80 m wybudowanego przez stronę A. F. zam. ul. [...] w [...]. Decyzji zarzucił na podstawie art.156 § 1 pkt 1kpa, iż została wydana z rażącym naruszeniem: 1..art.7,77 § 1 kpa poprzez brak dokładnego i pełnego ustalenia oraz wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz dowolną ocenę materiału dowodowego, 2.§ 25 ust.1 pkt 1 miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane, poprzez nie uzgodnienie zaskarżonej decyzji z Państwową Służbą Ochrony Zabytków w zakresie zgodności z ustaleniami obowiązującymi w strefie podwyższonej ochrony wartości kulturowych. W uzasadnieniu wniosku podał, że decyzja została podpisana przez Z-cę Burmistrza Miasta [...] z upoważnienia Burmistrza Miasta [...], bez wyjaśnienia przesłanek umocowania do złożenia podpisu. A przede wszystkim wskazał, że organ nie przeprowadził żadnego dowodu ustającego gdzie przebiega granica pomiędzy pasem drogowym a nieruchomością strony i gdzie miałby znajdować się przedmiotowy podest. Z akt sprawy nie wynika czy podest znajdował się w pasie drogowym czy też poza nim. Z powyższych okoliczności wynika, że organ nie ustalił w pełni i wyczerpująco okoliczności w sprawie czym naruszył art.7 i 77 § 1 kpa. Nadto wnioskodawca podniósł, iż wydając zaskarżoną decyzję organ uchybił obowiązkowi przeprowadzenia stosownych ustaleń z Państwową Służbą Ochrony Zabytków czym naruszył § 25 ust.1 pkt 1 Miejscowego Planu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] 2002r. znak: [...], wydaną na podstawie art.158 § 1 i art.104 kpa odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta [...] z dnia [...] 2001 r. znak: [...] orzekającej o przywróceniu pasa drogowego ul. [...] /obok budynku [...] do stanu poprzedniego poprzez usunięcie z tej ulicy podestu o wymiarach 9.05x1.80m. W uzasadnieniu decyzji podano, że nie można uznać, aby decyzja Zarządu Miasta [...] zobowiązującą A. F. do przywrócenia stanu poprzedniego drogi w sposób rażący naruszała prawo. Kolegium podało, że z załączonych do akt dokumentów wynika, że miejsce w którym strona wybudowała podest stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych i zarząd gminy jako jej zarządca jest organem uprawnionym w przypadku samowolnego naruszenia pasa drogowego przywrócić jego stan poprzedni 7art.36 cyt. ustawy/. Aczkolwiek w podstawie prawnej decyzji Zarząd nie wymienił pełnej nazwy aktu prawnego, stanowiącego prawo materialne dla podjętego rozstrzygnięcia, nie mniej jednak z jej uzasadnienia wynika, iż podstawa prawną rozstrzygnięcia jest ustawa o drogach publicznych. Zarzut dotyczący naruszenia prawa miejscowego jest również bezzasadny, gdyż zapis ten nie dotyczy wydawania orzeczeń w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Natomiast zgodnie z postanowieniem Statutu [...]- Zastępca Burmistrza jest upoważniony do podpisywania decyzji Zarządu. A. F. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucił naruszenie art.7, 10§1, 77§1, 80, 107 §1, oraz 23 § 3 i 4 kpa i wnosił o wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem tj. decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Zarządu Miasta [...] z dnia [...] 2001 r. W uzasadnieniu wniosku dodatkowo podał, że podstawa rozstrzygnięcia tj. ustawa o drogach publicznych nie daje się pogodzić z art.21 i art.64 Konstytucji RP. Ponadto sam fakt, że organ nie podał w swojej decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia stanowi wystarczająca przesłankę do stwierdzenia jej nieważności zgodnie z treścią art.156 § 1 pkt 2 kpa. A. F. podniósł również zarzuty dotycząc postępowania dowodowego z jednej strony zarzucając Zarządowi Miasta [...] dowolną ocenę okoliczności stanu faktycznego, z drugiej zaś brak dowodów wnioskowanych przez niego takich jak: 17 decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] zezwalającej na zmianę przeznaczenia nieruchomości stanowiącej jego własność, [...] decyzji budowlanej zezwalającej Gminie Miasto [...] na przebudowę ul. [...] i zakola ul. [...] gdzie pokazany jest przebieg pasa drogowego ul. [...], oraz odległość granicy pasa drogowego od granicy jego nieruchomości [...] pierwotnego projektu ul. [...] gdzie podane są szerokość ulicy i odległość od położonych przy niej budynków. Na wniosek strony postanowieniem z dnia [...] 2003r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zawiesiło postępowanie w sprawie ponownego rozpoznania wniosku. Postępowanie zostało podjęte na wniosek strony postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 kwietnia 2005r. znak: [...], utrzymało w mocy decyzję tut. Kolegium z dnia [...] 2002r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta [...] z dnia [...] 2001 r. znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wcześniejszej decyzji. Nadto wskazało, że zarzuty podniesione przez A. F. dotyczące naruszenia przepisów postępowania mogłyby być skuteczne w ewentualnym odwołaniu się od decyzji Zarządu Miasta [...]. Natomiast w postępowaniu wszczętym w trybie nadzwyczajnym z art.156 § 1 pkt 2 kpa badaniu podlega fakt czy decyzja dotknięta jest cechą rażącego naruszenia prawa, czy tez nie. Kolegium uznało, iż Zarząd Miasta [...] wydając decyzję o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego nie naruszył przepisów prawa, gdyż bezspornym jest, iż ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych, a ustawa o drogach publicznych przyznaje zarządcy drogi uprawnienie do przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego /art.36/. Skargę na po wyższą decyzję złożył A. F., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podnosi argumenty, które przedstawiał już w wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jak i w wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazuje również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustaliło, czy decyzja której stwierdzenia nieważności się domaga została wydana przez organ do tego umocowany. Według art.36 ustawy o drogach publicznych, właściwym do wydania decyzji o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego jest zarządca drogi, którym na dzień wydania tej decyzji był Zarząd Miasta [...]. Tymczasem w wyciągu z protokołu nr [...] z posiedzenia Zarządu Miasta [...] z dnia [...] 2001 r. brak jest punktu dotyczącego wydania w/w decyzji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wzięło pod uwagę tych faktów. Na tą okoliczność przedkłada wyciąg z protokołu z posiedzenia Zarządu Miasta [...] z dnia [...] 2001 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podtrzymało swoje stanowisko zwarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej /art.l p 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych -Dz.U. Nr 153, poz.1269/. W sprawowaniu tej kontroli pod względem zgodności z prawem, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną /art.134 p 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Dokonana na tej płaszczyźnie kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do uznania skargi za uzasadnioną. Podstawowym zagadnieniem, które w pierwszej kolejności powinno być rozważone w prowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczy wydania samej decyzji. A zatem czy przy wydawaniu decyzji / bez względu na merytoryczna treść tej decyzji/ nie doszło do naruszenia prawa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności dotyczyło decyzji Zarządu Miasta [...] z dnia [...] 2001 r. wydanej na podstawie art.3 6 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Decyzja Zarządu Miasta [...] została podpisana z up. Burmistrza Miasta przez Wiceprzewodniczącego Zarządu K. O. Na wezwanie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedłożyło potwierdzoną za zgodność kserokopię udzielonego K. O. - Zastępcy burmistrza [...] upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych. Przedłożone upoważnienie zostało wydane na podstawie art.39 ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz.U. Nr 16, poz.95 z późn.zm./ przez Burmistrza Miasta [...] w którym upoważnia K. O. zastępcę Burmistrza Miasta [...] do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej /zadania własne gminy, zadania zlecone ustawowo oraz przyjęte na mocy Porozumienia / z zakresu spraw nadzorowanych tj. sprawy Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, Referatu Komunikacji i handlu, Referatu Ochrony Środowiska i Gospodarki Rolno-Leśnej. Upoważnienie zostało wydane w dniu 1 kwietnia 1995r. i ważne jest do odwołania. Zasady wydawania decyzji administracyjnych przez organy gminy reguluje przepis art.39 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. W dacie wydania przedmiotowej decyzji przez Zarząd Miasta [...] zasady te uregulowane były w następujący sposób. Zgodnie z art.39 ust. 1 Decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt lub burmistrz. Artykuł 39 ust.2 Wójt lub burmistrz może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ust.1 w imieniu wójta lub burmistrza. Artykuł 39 ust.3 Decyzje wydawane przez zarząd gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje wójt lub burmistrz. W decyzji wymienia się imię i nazwisko członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji. W obowiązującym wówczas stanie prawnym organami uprawnionymi do wydawania decyzji administracyjnych był: burmistrz /ust. l/ i zarząd gminy /ust.3/. Natomiast ust.2 art.39 stanowił podstawę prawną w oparciu o która burmistrz mógł upoważnić wskazane osoby do wydawania decyzji w jego imieniu. Tym samym osoby posiadające upoważnienie burmistrza do wydawani decyzji na podstawie art.39 ust.2 wydawały decyzję w imieniu w burmistrza. Burmistrz nie mógł w oparciu o art.39 ust.2 upoważnić innej osoby do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach w których właściwym do wydania decyzji był zarząd gminy. W rozpoznawanej sprawie organem właściwym do wydania decyzji był zarząd gminy. Decyzja Zarządu Gminy Miasta [...] z dnia [...]2001 r. - zgodnie z art.39 ust.2 ustawy- wymienia członków Zarządu Miasta [...] natomiast decyzja nie została podpisana przez Burmistrza Gminy, lecz przez Zastępcę Burmistrza. Przedłożone upoważnienie Burmistrza nie mogło stanowić podstawy prawnej dla Zastępcy Burmistrza do podpisania decyzji Zarządu Gminy, albowiem zgodnie z jego treścią i wskazaną podstawa prawną jego wydania dotyczyło wydawania decyzji w których organem właściwym był Burmistrz, a więc dotyczyło spraw o których mowa w art. 39 ust. 1 ustawy. Nadto skarżący wraz z skargą przedłożył wyciąg protokołu nr [...] z posiedzenia Zarządu Miasta [...] odbytego dnia [...] 2001 r. podpisanego za zgodność przez Sekretarza Miasta [...] na okoliczność, iż w trakcie tego posiedzenia Zarząd Gminy nie podjął przedmiotowej decyzji z dnia [...] 2001 r. nakazującej skarżącemu przywrócenie pasa drogowego. W świetle powyższych dokumentów wyjaśnienia i ustalenia wymaga, czy decyzja z dnia [...] 2001 r. została prawidłowo podjęta, tzn. czy Zarząd Miasta [...] wydał taką decyzję i czy decyzja została prawidłowo podpisana, albowiem w oparciu o przedstawione dokumenty nie można tej okoliczności jednoznacznie stwierdzić. Dopiero rozstrzygnięcie kwestii dotyczącej wydania przedmiotowej decyzji, która to kwestia ma charakter podstawowy, można rozważać zarzuty dotyczące treści decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu.