III SA/Kr 952/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Janusz Bociąga (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej M. O. – K. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 1 marca 2013r znak [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] 2012r. znak: [...] odmawiającą M. F. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad posiadającym znaczny stopień niepełnosprawności mężem S. F. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła M. F., w której zarzuciła ww. decyzji naruszenie art. 17 ust. 5 pkt.2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych gdyż w jej przekonaniu spełnia warunki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Uważa także, że organy obu instancji niesłusznie odmówiły jej przyznania świadczenia z powodu pozostawania w związku małżeńskim i nie posiadania przez nią orzeczenia o niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, iż stan faktyczny sprawy nie jest sporny. M. F. w dniu 7 listopada 2012r. wystąpiła z wnioskiem do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Do wniosku załączyła m.in. orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 10.10.2012r. zgodnie, z którym S. F. zaliczony został do stopnia niepełnosprawności znacznego do 31.10.2015r. Natomiast ustalony stopień znacznej niepełnosprawności datuje się od 1 10. 2012r. Kolegium stwierdziło, iż zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych - w brzmieniu nadanym mu przez ustawę z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. -Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo, gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. l Po myśli zaś przepisu art. 17 świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli: osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; osoba wymagająca opieki: pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej; osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie; na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Kolegium wskazało, iż obowiązujące aktualnie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych wykluczają możliwość przyznania świadczenia osobie, która pozostaje w związku małżeńskim. W sprawie niniejszej osoba wymagająca opieki (S. F.) pozostaje w związku małżeńskim z M. F., która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności albo innego orzeczenia równoważnemu temu orzeczeniu w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. W takiej sytuacji faktycznej - zdaniem organu odwoławczego - brak jest podstaw do przyznania świadczenia albowiem stało by to w sprzeczności z przepisem art. 17 ust.5 pkt. 2 lit "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium stwierdziło, że ustawodawca nowelizując w sierpniu 2011r. przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sposób niepozostawiający wątpliwości interpretacyjnych wykluczył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, za wyjątkiem sytuacji, gdy współmałżonek takiej osoby, również legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Treść tego przepisu, zdaniem organu odwoławczego, jest jasna, zrozumiała i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, a organy stosujące prawo są nią związane, co w konsekwencji powoduje, iż w niniejszej sprawie uznać należy decyzję organu pierwszoinstancyjnego za prawidłową. Nadto zdaniem organu odwoławczego skoro ustawodawca dwukrotnie nowelizując ustawę (kolejna, najnowsza nowelizacja z grudnia 2012r. również zachowała w niezmienionym kształcie treść przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ) tym samym wykluczył możliwość przyznania świadczenia osobie pozostającej w związku małżeńskim to należy uznać w tej sytuacji - przyjmując koncepcję racjonalnego ustawodawcy - że wolą ustawodawcy jest ograniczenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób pozostających w związku małżeńskim. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skarżącej wskazującego na fakt, iż niezrozumiałym jest warunek żeby legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albowiem, jako osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności nie mogłaby skutecznie opiekować się mężem, organ stwierdził, iż nie znajduje to odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji gdyż w uzasadnieniu decyzji Kolegium w sposób jasny stwierdzono, że przesłanką odmowy przyznania świadczenia jest fakt pozostawania w związku małżeńskim, a nie fakt nielegitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada, zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) pozostaje zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W toku kontroli sądowoadministracyjnej, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej, jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na wstępie niezależnie od zarzutów skargi, należy wskazać, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy powinny stanowić przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych - w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustawy (Dz.U.2012 poz. 1548). Organy rozpoznając sprawę nie dostrzegły, że od 1 stycznia 2013r. nastąpiło istotne ograniczenie podmiotowe w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, którym może zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne w związku z wejściem w życie ust. 1b pkt 1 i 2 dodanego do tego przepisu, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Poza tym, co jest istotne w przedmiotowej sprawie, dodano do ustawy art. 16a wprowadzając instytucję specjalnego zasiłku opiekuńczego i w kontekście tego przepisu także należało rozpatrywać wniosek skarżącej. Zgodnie z art. 16a. 1. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 2. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio. 3. W przypadku gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. 4. Za dochód rodziny osoby wymagającej opieki, o którym mowa w ust. 2, uważa się dochód następujących członków rodziny: 1) w przypadku gdy osoba wymagająca opieki jest małoletnia: a) osoby wymagającej opieki, b) rodziców osoby wymagającej opieki, c) małżonka rodzica osoby wymagającej opieki, d) osoby, z którą rodzic osoby wymagającej opieki wychowuje wspólne dziecko, e) pozostających na utrzymaniu osób, o których mowa w lit. a-d, dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia -z tym że do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko, a także rodzica osoby wymagającej opieki zobowiązanego tytułem wykonawczym pochodzącym lub zatwierdzonym przez sąd do alimentów na jej rzecz; 2) w przypadku gdy osoba wymagająca opieki jest pełnoletnia: a) osoby wymagającej opieki, b) małżonka osoby wymagającej opieki, c) osoby, z którą osoba wymagająca opieki wychowuje wspólne dziecko, d) pozostających na utrzymaniu osób, o których mowa w lit. a-c, dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, - z tym że do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. 5. W przypadku gdy prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego ustala się na osobę znajdującą się pod opieką opiekuna prawnego lub umieszczoną w rodzinie zastępczej spokrewnionej w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 135, ze zm.), uwzględnia się dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz dochód osoby wymagającej opieki. 6. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje w wysokości 520,00 zł miesięcznie. 7. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługujący za niepełne miesiące kalendarzowe wypłaca się w wysokości 1/30 specjalnego zasiłku opiekuńczego za każdy dzień. Należną kwotę zasiłku zaokrągla się do 10 groszy w górę. 8. Specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, b) podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów, c) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego, d) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, w rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; 4) członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego; 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub prawo do świadczenia pielęgnacyjnego; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Zasadą jest, że organ odwoławczy uwzględnia z urzędu zmiany stanu prawnego (zmiana przepisów w okresie od wydania decyzji I instancji do wydania decyzji przez organ odwoławczy), co wynika z zasady praworządności. SKO rozpoznając sprawę prawidłowo zauważyło, że od 1 stycznia 2013r. nastąpiło istotne ograniczenie w ustawie o świadczeniach rodzinnych w art. 17. Świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane w związku z dodaniem ust. 1b pkt 1 i 2 dodanego do tego przepisu w przypadku jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Pozostałe przesłanki nie uległy zmianie. W związku, z czym w obecnym stanie prawnym osoba wymagająca opieki, w niniejszej sprawie, nie może być osobą, co, do której z tytułu opieki nad nią można uzyskać świadczenie pielęgnacyjne właśnie z uwagi na nie spełnianie przez nią koniecznej przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b Ustawy o świadczeniach rodzinnych, a to powstania niepełnosprawności do ukończenia 18 lub 25 roku życia. Z tym, że organ nie zauważył, że nowelizacją ustawy od 1 stycznia 2013r.wprowadzono do katalogu świadczeń opiekuńczych nowe świadczenie – specjalny zasiłek opiekuńczy. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Zasiłek ten dotyczy grupy podmiotów, która dotychczas otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne bądź się o nie starała, a nie spełnia kryteriów do otrzymania tego świadczenia na warunkach określonych w nowych przepisach. SKO nie poczyniło żadnych rozważań odnośnie wprowadzonej instytucji specjalnego zasiłku opiekuńczego w zakresie rozpoznawanego wniosku skarżącej, który w aktualnym stanie prawnym dotyczył już także tego świadczenia, które w pewnym stopniu zastąpiło świadczenie pielęgnacyjne. Dodany art. 16a wprowadzając instytucję specjalnego zasiłku opiekuńczego przejął w większości świadczeniobiorców poprzednio uzyskanych na podstawie art. 17 Ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzając jednak inne przesłanki uzyskania świadczenia. Zatem w kontekście tego przepisu także należało rozpatrywać wniosek skarżącej. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę niewątpliwie nie dysponował niezbędnymi dowodami do rozstrzygnięcia wniosku skarżącej w zakresie specjalnego zasiłku opiekuńczego, w tych okolicznościach powinien ocenić czy będzie uzupełniał postępowanie dowodowe czy uchyli zaskarżoną decyzję i przekaże sprawę do ponownego rozpoznania. Dopiero, bowiem gdy organ prawidłowo odniesie aktualny stan prawny do sytuacji faktycznej skarżącej i osoby podlegającej opiece będzie można właściwie orzec o przyznaniu stosownego świadczenia. Reasumując organ odwoławczy odniósł w części sytuację skarżącej do nieaktualnego stanu prawnego, w związku, z czym stwierdzić należy, że wada ta miała istotne znaczenie dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy. W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 marca 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozpatrując ponownie sprawę organy administracji publicznej powinny prawidłowo zweryfikować, czy skarżąca spełnia wymogi, o jakich mowa w aktualnym brzmieniu art. 17 i 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, mając na względzie uwagi Sądu poczynione wyżej.