III SA/Kr 955/18

|Sygn. akt III SA/Kr 955/18 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 listopada 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Renata Czeluśniak, Sędziowie: WSA Halina Jakubiec (spr.), WSA Janusz Kasprzycki, Protokolant: Tomasz Famulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2018 r., przy udziale Michała Strząski Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Prądnik Biały w Krakowie, sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego w kwocie 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 czerwca 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2018 r. nr [...] orzekającą o przyznaniu M. S. (dalej w skrócie skarżącej) świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad P. S. na okres od dnia 1 marca 2018 r. na czas nieokreślony w wysokości 1 477 zł miesięcznie. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art. 2, 3, 17 i 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j., Dz.U. z 2017 r., poz. 1952). Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika następujący stan faktyczny: Skarżąca zwróciła się wnioskiem z dnia 23 marca 2018 r. do Wójta Gminy o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dzieckiem P. S. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2018 r. nr [...] orzekł o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad P. S. na okres od dnia 1 marca 2018 r. na czas nieokreślony w wysokości 1 477 zł miesięcznie. Organ ustalił, że P. S. urodzona w dniu [...] 1988 r. legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 19 lutego 2015 r. nr [...] Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności o zaliczeniu uprawnionej do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności okresowo do dnia 29 lutego 2020 r. Skarżąca odwołała się od tego orzeczenia do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w dniu 5 marca 2015 r. (data wpływu do organu w dniu 13 marca 2015 r.). Następnie od orzeczenia tego organu o nr [...] złożyła odwołanie do Sądu Rejonowego Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Wyrokiem Sądu z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt [...], którego prawomocność stwierdzono z dniem 23 grudnia 2017 r. ustalono, że P. S. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, niepełnosprawność istnieje od urodzenia, a orzeczenie ma charakter trwały. Skarżąca złożyła oświadczenie, że nie zachodzą wobec niej okoliczności wyłączające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazała, że jest rolnikiem i zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego od dnia 1 lutego 2015 r. Na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca sprawuje osobistą opiekę nad córką P. S., która wymaga pomocy osób drugich. Skarżąca pomaga córce w czynnościach takich jak sporządzanie posiłków, zakupie odzieży i artykułów spożywczych. Skarżąca towarzyszy córce w dojazdach do lekarza na rehabilitację oraz zakupuje leki, które następnie podaje córce. Organ uznał wobec powyższych ustaleń, że skarżąca spełnia przesłanki przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie organ wskazał, że nie została spełniona przesłanka z art. 24 ust. 2 a ustawy o świadczeniach rodzinnych warunkująca uzyskanie prawo do świadczenia od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż skarżąca złożyła wyrok Sądu Rejonowego z dnia 15 listopada 2017 r. w dniu 23 marca 2018 r., to jest po upływie ustawowego terminu trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Odwołując się od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej zmianę w zakresie początkowej daty ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując, że organ poczynił błędne ustalenia faktyczne, gdyż wyrok Sądu Rejonowego uprawomocnił się z dniem 23 grudnia 2017 r., a nie jak organ wskazał, z dniem 15 listopada 2017 r. Samorządowe Kolegiom Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji odwoławczej wskazało, że skarżąca spełnia ustawowe warunki przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc się do kwestii spornej w kwestii, od kiedy należy przyznać skarżącej świadczenie, Kolegium podniosło, że data złożenia wniosku zgodnie z przepisem art. 24 ust. 2 a ustawy o świadczeniach rodzinnych determinuje dzień przyznania świadczenia. Skarżąca nie nabyła prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od miesiąca, w którym złożyła wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności od dnia utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności, gdyż nie złożyła wniosku o świadczenie w terminie wskazanym w ww. przepisie. Złożyła go dopiero w dniu 23 grudnia 2017 r., natomiast wyrok Sądu Rejonowego zapadł w dniu 15 listopada 2017 r. a uprawomocnił się z dniem 23 grudnia 2017 r. Organ wskazał przy tym, że zawarte w przepisie art. 24 ust. 2 a ustawy o świadczeniach rodzinnych sfomułowanie "od dnia wydania orzeczenia" należy rozumieć jako dzień wydania przez właściwy organ lub sąd orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności. Organ oparł stanowisko na linii orzeczniczej sądów administracyjnych, między innymi na wyroku WSA w Szczecinie sygn. akt II SA/Sz czy wyroku z WSA w Łodzi z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 541/16. Z powyższych wyroków wynika, że termin z art. 24 ust. 2 a jest terminem prawa materialnego, który ma gwarantować uprawnionemu uzyskanie świadczenia od daty złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności. Przez datę wydania orzeczenia należy rozumieć datę jego wydania jako dokumentu urzędowego albo ogłoszenia wyroku, a nie jego fizyczne otrzymanie przez stronę lub powzięcie o nim informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu z kolei w wyroku z dnia 29 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 295/17 uznał, że użyte w art. 24 ust. 2 a ustawy o świadczeniach rodzinnych określenie "wydanie orzeczenia" w odniesieniu do wyroku sądu rejonowego należy rozumieć jako datę ogłoszenia tego wyroku, a nie datę jego prawomocności. W niniejszej sprawie ustawowy termin trzymiesięczny należy liczyć od daty wydania przez Sąd wyroku tj. od dnia 15 listopada 2017 r., wobec czego należy uznać, że wniosek nie został złożony w terminie wynikającym z przepisu art. 24 ust. 2 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. S. podniosła, że jej zdaniem miarodajna dla ustalenia początkowej daty prawa do świadczenia pielęgnacyjnego winna być data uprawomocnienia się wyroku Sądu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Rozpatrując sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu organy obydwu instancji nieprawidłowo uznały datę wydania wyroku przez Sąd Rejonowy za datę wydania orzeczenia o niepełnosprawności, o której stanowi art. 24 ust. 2a ustawy. Zgodnie z tym przepisem jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności." Organy w niniejszej sprawie nie dostrzegły różnicy między datą wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności (o których niewątpliwie mowa w art. 24 ust. 2a), które to orzeczenia są z urzędu doręczane zainteresowanym wraz z pouczeniem o środku odwoławczym i taki środek może złożyć tylko sam zainteresowany, od daty orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności wydanego przez sąd powszechny, które to orzeczenia w formie wyroków nie są z urzędu doręczane stronom, a nadto nie tylko zainteresowanemu, ale także drugiej stronie – wojewódzkiemu zespołowi do spraw orzekania o niepełnosprawności - przysługuje środek zaskarżenia. Tym samym organy obu instancji nie zauważyły, że w przypadku wyroku sądu rejonowego data wydania wyroku nie jest jednocześnie datą prawomocności wyroku, jak w przypadku wyroku sądu II instancji. Tymczasem, wobec obowiązku nałożonego na stronę przepisem art. 24 ust. 2 ustawy złożenia wniosku o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego lub o jego kontynuację wraz z kompletem dokumentów, nie można pominąć różnicy między datą orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności wydawanego przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, a datą orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności wyrokiem sądu powszechnego. W niniejszej sprawie organy orzekające o niepełnosprawności obu instancji zaliczyły córkę skarżącej P. S. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Dopiero na skutek odwołania skarżącej od decyzji Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w z dnia 5 marca 2015r. r. wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia 15 listopada 2017r. sygn. akt. [...] zmienione zostało orzeczenie w ten sposób, że uznano córkę skarżącej za niepełnosprawną w stopniu znacznym od urodzenia, trwale. Wyrok Sądu Rejonowego uprawomocnił się z dniem 23 grudnia 2017 r. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wraz z kompletem dokumentów w dniu 23 marca 2018r. Zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 24 ust. 2a ustawy w związku z art. 69 Konstytucji RP i przyjęcie, że trzymiesięczny termin do złożenia przez uprawnionego do świadczenia – w tym przypadku świadczenia pielęgnacyjnego - uzależnionego od orzeczenia o niepełnosprawności wniosku o ustalenie prawa do tego świadczenia, biegnie zawsze od dnia wydania orzeczenia, w tym wyroku sądu powszechnego o niepełnosprawności, bez względu na datę jego uprawomocnienia, jest zdaniem Sadu niewątpliwie zasadny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 24 ust. 2a ustawy wynikami wykładni celowościowej uwzględniającej funkcję, którą realizować ma świadczenie pielęgnacyjne oraz mechanizm jego przyznawania uzależniony od uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności (vide wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2143/15, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 listopada 2016 r., w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 553/16 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lutego 2016 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Po 817/16 (dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielając te poglądy, wskazać należy, na konieczność dostrzeżenia, przy interpretacji art. 24 ust. 2a ustawy, różnicy pomiędzy datą wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności przez powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, od daty orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wydawanego przez sąd powszechny w formie wyroku. Szczególną uwagę należy zwrócić na istotny walor wyroku sądu powszechnego w postaci prawomocności, która determinuje moc wiążącą takiego wyroku. Przepis art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2014 r. poz. 101 ze zm.) stanowi bowiem, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powyższe oznacza, że dopiero prawomocne orzeczenie sądu powszechnego wywołuje skutek wiążący również w zakresie jego treści w stosunku do innych sądów i organów, co w ukształtowanym dwuetapowym mechanizmie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego ma niebagatelne znaczenie dla odkodowania właściwego rozumienia art. 24 ust. 2a ustawy. W świetle zasady wynikającej z art. 24 ust. 2 ustawy, nakładającej na ubiegającego się o świadczenie obowiązek przedłożenia prawidłowo wypełnionych i kompletnych dokumentów, w tym orzeczenia o niepełnosprawności, nie sposób pominąć istotnej różnicy między datą wydania orzeczenia o niepełnosprawności przez powiatowe i wojewódzkie zespoły orzekania o niepełnosprawności a datą wydania wyroku przez sąd powszechny w tym samym przedmiocie, który wiąże inne organy w rozumieniu art. 365 KPC dopiero od daty jego prawomocności, co w niniejszej sprawie miało miejsce w dniu 23 grudnia 2017 r. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 października 2007 r., P 28/07 (OTK-A 2007/9/106), badając zgodność z Konstytucją przepisu art. 24 ust. 2 ustawy, nie budzi sprzeciwu to, że samo uzyskanie urzędowego potwierdzenia stanu niepełnosprawności wymaga postępowania administracyjnego zainicjowanego przez osobę zainteresowaną. Nie budzi także zastrzeżeń to, że postępowanie to z natury rzeczy musi trwać przez czas odpowiadający standardom właściwym dla postępowania administracyjnego i że w tym okresie zainteresowany jako nieodpowiadający ustawowym przesłankom uznania niepełnosprawności jest pozbawiony zasiłku. Jednakże od momentu wskazanego przez władzę publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia zainteresowany ma prawo uzyskać – w ustawowym trybie - zasiłek pielęgnacyjny w ustawowo określonej wysokości. Z tą datą jego interes w uzyskaniu takiego zasiłku jest chroniony konstytucyjnie. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przerzucenie na osobę pozostającą pod ochroną art. 69 Konstytucji ryzyka nieprawidłowego działania administracji, stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1863/16, Legalis nr 1688199). Z takim przerzuceniem skutków niewystarczających wyników wykładni językowej przepisu art. 24 ust. 2a ustawy mamy do czynienia w niniejszej sprawie, czego nie można było zaakceptować z punktu widzenia praworządności. Sposób wykładni przepisu art. 24 ust. 2a ustawy zastosowany przez organy administracji, biorąc pod uwagę cały system przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego, jest nielogiczny i niekonsekwentny w stopniu uniemożliwiającym realizację celu wynikającego z art. 69 Konstytucji, który stanowi o przysługiwaniu osobom niepełnosprawnym pomocy ze strony władz publicznych, w zakresie zabezpieczenia egzystencji, przysposobienia do pracy oraz komunikacji społecznej. W ocenie Sądu niekwestionowanym jest, że skarżąca złożyła wniosek przed upływem trzech miesięcy od uprawomocnienia się wydanego w sprawie niepełnosprawności wyroku, zatem w sprawie miał zastosowanie art. 24 ust. 2a ustawy, co uzasadniało ustalenie prawa do świadczenia począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (oczywiście nie wcześniej niż ustalona data tej niepełnosprawności). Przedmiotowe rozwiązanie umożliwia nabycie prawa do świadczenia za okres wsteczny, uwzględniający czas rozpatrywania sprawy przez organ właściwy do ustalania faktu i stopnia niepełnosprawności. Co więcej, obowiązująca treść przepisu umożliwia wsteczne przyznanie prawa do wszystkich świadczeń uzależnionych od niepełnosprawności, nie ograniczając tego uprawnienia, jak było wcześniej, wyłącznie do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego. Przy czym skorzystanie z dobrodziejstwa przepisu przez osobę niepełnosprawną obwarowane jest wystąpieniem przez nią ze stosownym wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności w ściśle określonym terminie, tj. w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane na skutek błędnej wykładni art. 24 ust. 2a ustawy, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto konieczność złożenia przez osobę zainteresowaną wraz z wnioskiem o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego kompletu dokumentów, w tym zaopatrzonego w klauzulę prawomocności wyroku sądowego ustalającego niepełnosprawność – zgodnie z ustawą - powoduje konieczność pouczenia osoby działającej bez profesjonalnego pełnomocnika, w jakich okolicznościach wyrok sądu powszechnego (innych dla wyroku sądu I instancji, a inny dla wyroku sądu II instancji) staje się prawomocny. Zdaniem Sądu - nie jest w stanie dokonać tego osoba nieobeznana z przepisami prawnymi, a może tego dokonać profesjonalny pełnomocnik, na którego wynajęcie, najczęściej nie stać osoby starające się o świadczenia pielęgnacyjne, czy w ogóle rodziny dotknięte niepełnosprawnością, wobec znacznego wzrostu z tego powodu kosztów utrzymania. Zainteresowany może nie być zorientowanym nawet w przybliżeniu, kiedy może wystąpić do Sądu o doręczenie mu odpisu wyroku z klauzulą prawomocności, bowiem nie tylko on jest uprawniony to złożenia środka odwoławczego od wyroku sądu I instancji i brak jest ustawowego zobowiązania sądu do doręczania stronom z urzędu wydanych wyroków czy doręczanie z urzędu wyroków prawomocnych. (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r., I OSK 2143/15, oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 listopada 2016 r., II SA/Kr 553/16). Nie do przyjęcia jest sytuacja, w której ryzyko opieszałości i błędności wydawanych decyzji w zakresie niepełnosprawności, a także ryzyko długotrwałości postępowania sądowego, czy w zakresie nadania klauzuli wykonalności orzeczeniu mającemu być dołączonym do wniosku, miałoby być przerzucone na ubiegającego się o zasiłek pielęgnacyjny. Dlatego zaskarżone decyzje organów obydwu instancji odmawiające przyznania skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego naruszają art. 24 ust. 2a ustawy w związku z art. 69 Konstytucji. W świetle wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego powołany przepis winien być rozumiany w ten sposób, że skarżąca powinna otrzymać świadczenie pielęgnacyjne za okres, w którym toczyło się postepowanie administracyjne i sądowe w wyniku którego jej córka została uznana za niepełnosprawną w stopniu znacznym. Skoro nie do przyjęcia jest sytuacja, w której ryzyko opieszałości i błędności wydawanych decyzji w zakresie niepełnosprawności, a także ryzyko długotrwałości postępowania sądowego, czy w zakresie nadania klauzuli wykonalności orzeczeniu mającemu być dołączonym do wniosku miałoby być przerzucone na ubiegającego się o świadczenia uzależnione od wykazania stopnia niepełnosprawności - Sąd uznał, że zaskarżone decyzje organów obydwu instancji naruszają normę wynikającą z art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 69 Konstytucji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne wyjaśnią stan faktyczny sprawy mając na względzie przedstawioną wyżej ocenę prawną oraz przedstawione wskazania. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a.