III SA/Kr 956/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz WSA Halina Jakubiec Protokolant Sylwia Piwowarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego P. G. Kancelaria Radcy Prawnego ul. [...], K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia 1 kwietnia 2014 r. [...] po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r. nr [...] orzekającej o odmowie przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego na dofinansowanie do leków i rehabilitacji, okularów, opłat za media: energię elektryczną i gaz, zakup odzieży i obuwia jesienno-zimowego, środków czystości i higieny, dofinansowanie do baterii wannowej i innej pomocy celowej, sfinansowanie szczepień ochronnych (grypa), badań HBS, bilet miesięczny na przejazdy MPK, na zakup odkurzacza, ciśnieniomierza, termometru, naprawę lub zakup piecyka gazowego, pomoc na odgrzybianie mieszkania, zakup wodomierza, działając na podstawie art. 2, art. 3, art. 4, art. 8, art. 11, art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U. 2013. 182), Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. 2012. 823) oraz art 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących stanie faktycznym i prawnym: w dniu 28 listopada 2013 r. M. S. wnioskował o przyznanie mu pomocy w formie zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu leków i okularów, środków czystości i higieny osobistej, odzieży i obuwia zimowego oraz o dofinansowanie naprawy lub zakup baterii wannowej, piecyka gazowego, odkurzacza i stałych opłat za media. Pismem z dnia 18 grudnia 2013r. potraktowanym przez organ jako kolejne pismo w sprawie, M. S. powtórzył swój wniosek i rozszerzył go o prośbę dofinansowania zakupu żywności, odgrzybiania mieszkania, szczepień ochronnych w tym HBS, zakupu ciśnieniomierza i termometru, oraz baterii wannowej. Z akt administracyjnych wynika, że wywiad środowiskowy został przeprowadzony w dniu 23 grudnia 2014 r. Na podstawie danych wynikających z wywiadu organ pierwszej instancji ustalił, że M. S. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszka w dwupokojowym mieszkaniu, dochód wnioskodawcy w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie zasiłku celowego, tj. w październiku 2013 r. wyniósł 248,88 złotych. Na dochód ten składa się kwota czynszu opłaconego przez żonę skarżącego, oraz kwota 10 zł znaleziona przez skarżącego. Ustalił także organ że w listopadzie 2013r. dochód skarżącego wyniósł 290,45 zł, na co złożyła się kwota czynszu opłaconego przez żonę skarżącego, oraz kwota 51,57 zł wpłacona przez skarżącego na poczet należności za energię elektryczną. W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono nadto, że skarżący posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do dnia 30 września 2014r. i cierpi na szereg schorzeń: nadciśnienie, zwyrodnienie kręgosłupa, chorobę wrzodową żołądka i dwunastnicy, reumatologiczne zapalenie stawów. Według relacji skarżącego, odwodnienie i wyniszczenie organizmu uniemożliwiło przeprowadzenie operacji kręgosłupa. Skarżący podał nadto, że nie występuje z wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego z przyczyn, których nie chce wskazać pracownikowi socjalnemu. W toku postępowania organ wzywał skarżącego pismem z dnia 23 grudnia 2013 r. o doręczenie w terminie 14 dni pełnej historii operacji na rachunku inwestycyjnym prowadzonym w Domu Maklerskim [...] w okresie 2010-2012 lub o upoważnienie MOPS do uzyskania takich informacji, oraz historii operacji z konta bankowego za 2012 rok informując, że niezastosowanie się do wezwania może spowodować odmowę udzielenia pomocy społecznej. Skarżący, ustosunkowując się do powyższego wezwania domagała się wskazania przez organ jego podstawy i zasadności, nadto twierdził, że nie posiada środków na opłacenie żądanych zaświadczeń. Odmawiając M. S. przyznania zasiłku celowego organ pierwszej instancji wskazał, że głównym powodem odmowy jest brak podejmowania działań mających na celu poprawę warunków życia oraz zatajanie istotnych faktów, które znacząco wpływały na wysokość przyznawanych świadczeń oraz brak współpracy M. S. z pracownikiem socjalnym. Organ wskazał także, iż Pan S. w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 23 grudnia 2013 roku udzielił nieprawdziwych informacji podając, że w listopadzie 2013r. nie posiadał żadnych środków, tymczasem dokonał wpłaty należności za energię elektryczną w wysokości 51,57 zł. Zdaniem organu wnioskujący o przyznanie świadczenia podaje nieprawdziwe informacje o swojej sytuacji dochodowej i posiada zasoby finansowe, których nie ujawnia. W okresie 2010-2012 prowadził rachunek inwestycyjny w Domu Maklerskim [...] i posiadał w 2012 r. z tego tytułu przychody w wysokości 25 990,65 zł, natomiast koszt uzyskania przychodu wyniósł 27 848,25 zł. M. S. nie ujawnił źródeł uzyskania środków na inwestycje do chwili obecnej. Jednocześnie w tym okresie korzystał z pomocy MOPS. Organ wskazał, że M. S. na pytania pracownika socjalnego odpowiadał lakonicznie i ogólnikowo. Krzyczał, twierdził że zadawane pytania są idiotyczne. Zachowywał się też lekceważąco w stosunku do pracowników socjalnych, zwracając się do nich na ty lub per "gwiazdo" lub " dziecko". W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji M. S. wniósł o uchylenie decyzji i przyznanie wnioskowanej pomocy. Podniósł, iż okoliczności wskazane w uzasadnieniu decyzji od której składa odwołanie to "pseudofakty". Stwierdził, że decyzja nie jest prawidłowo uzasadniona i dlatego jest sprzeczna z prawem. Odwołujący wskazał, że jego sytuacja dochodowa i zdrowotna jest zła i w pełni uzasadnia przyznanie wnioskowanej pomocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zarzutów odwołania i wydało opisaną na wstępie decyzję. W motywach podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło treść przepisu art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, regulującego zasady i przesłanki przyznawania zasiłku celowego. Podkreśliło konieczność ustalenia sytuacji osoby lub rodziny, która się o taki zasiłek ubiega, ponieważ nie ma on charakteru obligatoryjnego. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego o czym przesądza brzmienie art. 39 ust. 1 ustawy. Uznanie nie pozwala na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje spełnienia każdego żądania Wskazało na przepis ustawy ustalający wysokość kryterium dochodowego, które w przypadku skarżącego wynosi 542 zł. Zdaniem Kolegium, zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, przy czym wywiad ten, w myśl art. 107 ust. 1 ustawy ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. Stanowi on swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu, stanowi zarazem protokół w rozumieniu k.p.a. Obowiązek współdziałania osoby z organem pomocowym dotyczy również sporządzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji i powinien on polegać na udzieleniu organowi niezbędnych informacji oraz wskazywaniu i precyzowaniu zgłaszanych potrzeb. Organ przytoczył także treść art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej Prawną podstawę odmowy przyznania w niniejszej sprawie wnioskowanej pomocy stanowił art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i analizując ten przepis wskazał, że przepisy ustawy o pomocy społecznej wyraźnie nie precyzują, na czym dokładnie miałaby polegać realizacja ustawowego obowiązku współdziałania wnioskodawców z organami pomocy społecznej. Z pewnością jednak, w kontekście art. 106 ust. 4 ustawy, jako jedną z form takiego współdziałania należy traktować umożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Dlatego przyjąć należy zdaniem Kolegium, że postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź odmowa udzielenia świadczenia. Organy zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy potencjalnego beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie może skutkować odmową przyznania świadczeń. W postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej rodziny wywiad środowiskowy jest podstawowym źródłem dowodowym, na podstawie którego należy wnioskować o sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Stanowi on podstawę decyzji administracyjnej o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia (art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Kolegium podkreśliło, że wnioskujący o przyznanie świadczenia, pomimo prawidłowo doręczonego wezwania nie przedstawił żadnych dowodów czy dokumentów związanych ze swoją sytuacją. Okoliczność tę oceniło jako wyczerpującą zaistnienie negatywnej przesłanki przyznania pomocy w postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym, o którym mowa w art. 11 ust. 2 w zw. z art. 4 ustawy i podstawę odmowy przyznania świadczenia. Podkreśliło także, powołując się na treść art. 2 ust. 1 ustawy, że zakres wsparcia wynikający z ustawy o pomocy społecznej ma charakter wyłącznie pomocniczy. W ramach kontroli instancyjnej, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji i wskazało, iż zasadne jest utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji, która jest w ocenie Kolegium prawidłowa. Zdaniem organu odwoławczego stanowisko organu I instancji znajduje uzasadnienie prawne i faktyczne a decyzja organu I instancji została podjęta po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. S. zarzucił rażące naruszenie obowiązujących przepisów oraz podjęcie decyzji z przekroczeniem ram uznania administracyjnego. Zdaniem skarżącego spełnia on kryteria dochodowe przyznania pomocy, a organy orzekły w sposób dowolny. Skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu i wskazał, że od lipca 2012r. – poza listopadem 2012 r. był pozbawiony jakiejkolwiek pomocy, przy zerowych dochodach i życiu w całkowitym poniżeniu, czego konsekwencją był zamiar popełnienia samobójstwa w styczniu 2014r. wskazał na dwie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego także z daty 1 kwietnia 2014r.- [...] i [...], dotyczące zasiłków stałego i okresowego, które uchylają decyzje MOPS i przekazują sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem skarżącego SKO oceniając jego sytuację stosuje "podwójne standardy", pomimo takich samych faktów, co należy uznać za niespójne, nielogiczne i niezrozumiałe. Nadto zarzucił skarżący wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 35 § 1 i § 2 kpa. Skarga zawiera wniosek o uchylenie decyzji SKO, oraz poprzedzającej jej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ppsa), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "b") oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" ppsa). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 ppsa), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Kontrola sądowa przeprowadzona z uwzględnieniem wyżej wskazanych zasad prowadzi do uznania, że skargę należało uwzględnić, częściowo z przyczyn w niej podnoszonych. Materialnoprawną podstawę orzekania w kontrolowanej sprawie stanowiły przepisy art. 39 i art. 11 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2013.182), dalej u.p.s. Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Ust. 2 tego przepisu zawiera przykładowy katalog potrzeb, na pokrycie których może zostać przyznany ten rodzaj świadczenia. Z regulacji powyższej jednoznacznie wynika, że zasiłek ten jest przyznawany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Pojęcie niezbędnej potrzeby bytowej jest prawnie niedookreślone, dlatego ocena jej istnienia należy do organu udzielającego pomocy. Ocena ta winna stanowić wypadkową wszystkich okoliczności decydujących w konkretnym przypadku o zaistnieniu podstaw do przyznania zasiłku celowego, oraz z przepisów u.p.s., które statuują cele i zasady pomocy społecznej, jak i obowiązki osób z niej korzystających. Przyjmuje się jednolicie, że podstawowa potrzeba bytowa to potrzeba usprawiedliwiona ze względu między innymi na zachowanie życia i zdrowia i że jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę. Zasiłek celowy służy właśnie zaspokojeniu konkretnych, podstawowych potrzeb w minimalnym standardzie, jest świadczeniem jednorazowym i jest przyznawany na określony, konkretny cel. Zasiłek ten nie jest przyznawany na pokrywanie pełnych całomiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Przyznanie tego świadczenia jest uzależnione od spełnienia przez świadczeniobiorcę kryterium dochodowego określonego przepisem art. 8 ust. 1 pkt. 1) u.p.s. i rozporządzeniem RM z dnia 17 lipca 2012r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. 2012.823). Dla skarżącego jako osoby samotnie gospodarującej wynosi ono obecnie 542 zł. Wysokość zasiłku celowego nie została przez ustawodawcę określona. W związku z tym zarówno samo jego przyznanie, jak i kwota jednorazowego wsparcia zostały pozostawione uznaniu organu administracyjnego. Będzie ona zależała każdorazowo od wyników oceny organu przyznającego, czy zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej wnioskodawcy jest niezbędne, oraz od możliwości finansowych organu. Rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku celowego organy obowiązane są brać pod uwagę nie tylko spełnienie przez osobę ubiegającą się o pomoc kryterium dochodowego, ale także do oceny, czy zrealizowanie wniosku jest zgodne z celami pomocy społecznej. Organy obowiązane są także ocenić, czy nie zachodzą przesłanki negatywne, mogące stanowić podstawę odmowy przyznania pomocy, określone w przepisie art. 11 u.p.s., stanowiącym konkretyzację wyrażonej w art. 4 u.p.s. zasady, iż osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Jednak wymaga podkreślenia, co kontrolowanej sprawie jest istotne, że samo stwierdzenie istnienia którejś z przesłanek wynikających z art. 11 ust. 2 u.p.s. nie obliguje organu do automatycznej odmowy przyznania świadczenia. Z przepisu tego wynika bowiem, że zaistnienie po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy pewnych zachowań czy sytuacji w nim opisanych, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Zatem pozostawia zastosowanie tych sankcji uznaniu organu administracji orzekającego w przedmiocie wniosku o przyznanie świadczenia. Wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 11 u.p.s. organy uznały, że stan faktyczny sprawy wyczerpuje istnienie przesłanki braku współdziałania skarżącego z pracownikami socjalnymi i że stan ten uzasadnia odmowę przyznania skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego, czyli w istocie podstawą odmowy przyznania świadczenia jest art. 11 ust. 2 u.p.s. Za brak współpracy z organami pomocowymi uznano nieprzedstawienie przez skarżącego dokumentacji dotyczącej rachunku inwestycyjnego za lata 2010-2012, oraz niewłaściwe zachowanie w stosunku do pracowników organu pomocy społecznej. Nadto organ I instancji ustalił, że skarżący podaje nieprawdziwe informacje o swojej sytuacji dochodowej i posiada zasoby finansowe, których nie ujawnia. Te ostatnie ustalenia dokonane zostały przez organ pierwszej instancji na podstawie dokonania przez skarżącego, w listopadzie 2013r. wpłaty za energię elektryczną w kwocie 51, 57 zł. W tym miejscu przypomnienia wymaga, że zgodnie z treścią art. 8 ust. 3 u.p.s., za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o składniki i kwoty wymienione w pkt. 1, 2 i 3 tego przepisu. Niewątpliwie wniosek, który wszczął kontrolowane postępowanie złożony został 28 listopada 2013 r. natomiast kolejne składane przez skarżącego pisma należało traktować jako jego uzupełnienie. Zatem podstawą ustalenia wysokości dochodu uprawniającego skarżącego do skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia w postaci zasiłku celowego powinien być dochód skarżącego za październik 2013 r. i dochód ten ustalił organ na kwotę znacznie poniżej kryterium dochodowego. Także i dochód za listopad 2013 r. mimo, iż nie decydował formalnie o ustaleniu podstawy do ubiegania się o świadczenie, wynikającej z art. 8 u.p.s. nie przekraczał progu kryterium dochodowego. Jednocześnie organ pierwszej instancji ustalił, że skarżący nie osiągnął dochodu w 2012 roku (dane dotyczące przychodu i kosztów jego uzyskania za 2012 rok), ale że obecnie "posiada zasoby finansowe, których nie ujawnia". Nie ulega wątpliwości, że podstawą do dokonania ustaleń w przedmiocie istnienia uprawnień do przyznania świadczeń z pomocy społecznej jest sytuacja skarżącego na datę składania wniosku i na datę wydania zaskarżonej decyzji. Stwierdzić trzeba, że oprócz ustalenia wysokości dochodu skarżącego w październiku 2013 r. organy nie podjęły żadnych działań mających na celu dokładne wyjaśnienie sytuacji życiowej – bytowej i zdrowotnej skarżącego. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika też, z jakich okoliczności – oprócz faktu uregulowania w listopadzie rachunku w wysokości 51,57 zł organ wywodzi swoje ustalenie o istnieniu po stronie skarżącego "zasobów finansowych". Celem ustalenia aktualnej sytuacji skarżącego organy nie skorzystały z możliwości, jakie przewidują przepisy art. 75 § 1 i 77 kpa, koncentrując się na próbach uzyskania od skarżącego dowodów dotyczących rachunku inwestycyjnego skarżącego w latach 2010-2012, przy czym nie dostrzegły organy, że dochodu za 2012 r. skarżący nie posiadał. Sąd nie podziela stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z którego wynika, że źródłem ustaleń istotnych w niniejszej sprawie okoliczności mogą być wyłącznie dane wynikające z wywiadu środowiskowego lub przedstawione przez skarżącego dokumenty. Organy pomocy społecznej nie są w prowadzonych postępowaniach ograniczone do przeprowadzania wywiadu środowiskowego, oraz zbierania danych na podstawie oświadczeń, czy dowodów przedstawianych przez strony ubiegające się o przyznanie tej pomocy. Nie dokonując istotnych w sprawie ustaleń dotyczących sytuacji skarżącego i zbadania czy i w jaki sposób skarżący ma zaspokojone podstawowe potrzeby życiowe takie jak wyżywienie, leki i środki czystości, organy w istocie nie ustaliły, czy jest skarżący osobą wymagającą pomocy w rozumieniu przepisów art. 2, art. 3 i art. 39 u.p.s. Zdaniem Sądu, niewątpliwie niektóre ze zgłaszanych przez skarżącego w toku postępowania potrzeb nie należą do kategorii niezbędnych potrzeb bytowych w rozumieniu art. 39 ust. 1 u.p.s. To jednak obowiązkiem organów było ustalenie, które z nich powinny być uznane za niezbędne. Tymczasem organy sprowadziły poszczególne potrzeby zgłaszane przez skarżącego do jednakowego poziomu i wskazały na takie same motywy ich nieuwzględnienia. Kwestia ta łączy się z brakiem rozważenia przez organy, czy pomimo niewątpliwych trudności we współpracy ze skarżącym, stwierdzenie tej okoliczności przez organy przekreśla przyznanie pomocy na podstawie art. 39 ust. 1 u.p.s. Przyznanie lub odmowa przyznania świadczenia ze środków pomocy społecznej nie zależy tylko od sposobu zachowania się osoby ubiegającej się o pomoc, w stosunku do pracowników socjalnych. Także ustalenie przez organ pomocy społecznej, iż osoba ubiegająca się przyznanie pomocy nie podejmuje współpracy z organem, lub wręcz jej odmawia nie obliguje organu do automatycznej odmowy przyznania świadczenia. Natomiast użycie przez ustawodawcę określenia "może" powoduje, że organ musi rozważyć możliwość, celowość i zasadność przyznania tego świadczenia pomimo, że współpraca z beneficjentem nie jest nawiązana. Takich rozważań a przede wszystkim ustaleń faktycznych mogących stanowić podstawę przyznania pomocy mimo braku współpracy ze strony skarżącego organy nie poczyniły. Organy nie mogą tracić z pola widzenia celów pomocy społecznej, do których należy umożliwienie przezwyciężania osobom trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości - art. 2 ust. 1 u.p.s. czego w kontrolowanej sprawie organy nie uczyniły. Nie wzięły organy pod uwagę, że zgodnie z brzmieniem art. 7 u.p.s., pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom z powodów wymienionych w tym przepisie, zatem należy rozważyć, czy po stronie skarżącego zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych tym przepisem. Trzeba nadto wskazać, że postępowanie prowadzone prze organ odwoławczy sprowadziło się do zacytowania przepisów ustawy, powtórzenia ustaleń organu pierwszej instancji i stwierdzenia, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Wprost z przepisu art. 15 kpa wynika zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada ta, będąca konkretyzacją art. 78 Konstytucji RP oznacza prawo strony do zaskarżania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, czego następstwem jest merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy. Zadaniem organu drugiej instancji nie jest więc tylko rozważenie, czy utrzymać, czy zmienić kwestionowane środkiem odwoławczym rozstrzygnięcie. Obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpatrzenie sprawy, niezależnie od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Chodzi więc o to, by przeprowadzono merytorycznie postępowanie po raz drugi, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy przeanalizowano wszelkie argumenty a także ustosunkowano się do zarzutów podnoszonych przez stronę odwołującą się (por. np. wyroki WSA w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r., II SA/Kr 1024/13, LEX nr 1406972, w Poznaniu z dnia 20 lutego 2014 r., IV SA/Po 1076/13, LEX nr 1433205). Skutkiem tak przeprowadzonego postępowania winno być wydanie rozstrzygnięcia uwzględniającego stan faktyczny i prawny sprawy w jego dacie jego podejmowania. Z powyższych względów Sąd uwzględnił skargę M. S., nie stwierdzając jednak, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób rażący, co musiałoby skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Uchybienia organów polegają na naruszeniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - art. 7, 75, 77 i 15 mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkiem tego wydaniu decyzji przedwcześnie, bez poczynienia należytych i kompletnych ustaleń faktycznych, oraz na braku merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało dwie decyzje uchylające rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wskazać należy, iż przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest wyłącznie decyzja zaskarżona i Sąd nie mógł dokonywać jej kontroli z uwzględnieniem treści i argumentów zawartych w decyzjach wskazanych przez skarżącego, nawet jeżeli były one podjęte w tej samej dacie, ani rozważać zasadności skargi w kontekście rozstrzygnięć zapadłych w tamtych decyzjach, które podjęte były w przedmiocie zasiłku okresowego i zasiłku stałego. Nie podlegała natomiast kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu kwestia terminowości rozpatrzenia przez organy wniosku o przyznanie pomocy złożonego przez skarżącego w dniu 28 listopada 2013 r., ponieważ kontrola taka sprawowana jest przez sądy administracyjne w sprawach ze skarg na bezczynność organu. Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia w postaci zasiłku celowego, organy przeprowadzą postępowanie z wyeliminowaniem uchybień wskazanych wyżej i wydadzą rozstrzygnięcie na podstawie kompletnego materiału dowodowego, zebranego zgodnie z zasadami wynikającymi z naruszonych dotychczas przepisów kpa. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu rozstrzygnięto na podstawie art. 250 p.p.s.a.